ReNEUAL – ein Musterentwurf für ein EU-VwVfG

Die Publikation des »ReNEUAL – Musterentwurf für ein EU-Verwaltungsverfahrensrecht« (2015) macht auf ein bemerkenswertes Projekt aufmerksam. »ReNEUAL« steht für das »Research Network on EU Administrative Law«, in dem sich Rechtswissenschaftler aus ganz Europa zusammengeschlossen und einen Kodifikationsentwurf für das Verwaltungsverfahrensrecht der EU-Eigenverwaltung in englischer Sprache erarbeitet haben (www.reneual.eu). Von deutschen Universitäten sind Prof. Dr. Jens-Peter Schneider (Freiburg), Prof. Dr. Ulrich Stelkens (Speyer) und Dr. Nikolaus Marsch maßgeblich beteiligt.

Am Beginn stand die Analyse der bestehenden Verfahrensregelungen im sektorspezifischen, dh dem Besonderen Verwaltungsrecht der Europäischen Union von der Agrarsubventionierung bis hin zur Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden. Das Resultat war ernüchternd: ein Dickicht aus extrem ausdifferenzierten, überkomplexen und sich teilweise überlagernden Verfahrensregelungen in allen Teilbereichen des Unionsrechts. Auf diesem Befund aufbauend haben die Verfasser aus dem Unionsrecht, der zum Verwaltungsverfahrensrecht ergangenen Rechtsprechung des EuGH und nationalen Verwaltungsverfahrensgesetzen allgemeine Regelungen und Prinzipien herausdestilliert. Um den Kernanliegen des Verwaltungsverfahrensrechts, der effektiven Erfüllung öffentlicher Aufgaben und dem Schutz der Rechte des Individuums, gerecht zu werden, hat man das »Best of Europe« um innovative Elemente ergänzt. Das Ergebnis kann sich in jeder Hinsicht sehen lassen.

Schon bei der ersten Annäherung fällt positiv auf, dass die Regelungen des Musterentwurfs thematisch übersichtlich in sechs Bücher mit insgesamt 132 Artikeln gegliedert sind: An einen Allgemeinen Teil in Buch I mit 4 Vorschriften zum Anwendungsbereich, Kollisionsregelungen und übergreifenden Definitionen schließen sich Regelungen zur administrativen Normsetzung in Buch II (6 Artikel) und für das Einzelfallentscheidungsverfahren in Buch III (36 Artikel) an. Buch IV enthält Vorgaben für Verwaltungsverträge der EU-Behörden (39 Artikel). Buch V regelt in 6 Bestimmungen die Amtshilfe sowohl zwischen europäischen und nationalen Behörden (vertikal) als auch zwischen Behörden der Mitgliedstaaten untereinander (horizontal). Das Gesamtprojekt wird durch Buch VI zum interadministrativen Informationsaustausch unter anderem durch Informationspflichten und Datenbanken abgerundet (41 Artikel).

Auch inhaltlich weiß der Entwurf weitgehend zu überzeugen. Pars pro toto wird hier nur das Buch III schlaglichtartig vorgestellt, das sich – vergleichbar dem deutschen Verwaltungsverfahrensgesetz – den Einzelfallentscheidungen widmet. Es folgt nach der Festlegung des Anwendungsbereichs in Art. III-1, der prinzipiell auf EU-Behörden beschränkt ist, in der Gliederung dem chronologischen Ablauf eines Verwaltungsverfahrens. Inhaltlich kombiniert es vorhandene Regelungen in verallgemeinerter und systematisierter Form mit innovativen Impulsen (so zB Online-Informationen über Verwaltungsverfahren, Benachrichtigung über ein von Amts wegen eingeleitetes Verfahren, Bestimmung eines verantwortlichen Bediensteten). Gleicht man die Entwurfsregelungen mit den Vorschriften des VwVfG ab, zeigen sich weitgehende Parallelen, aber auch Unterschiede, die den verschiedenen mitgliedstaatlichen Traditionen geschuldet sind. Erfreulicherweise haben sich die Befürworter des behördlichen Amtsermittlungsgrundsatzes (Art. III-10) durchgesetzt (wie § 24 VwVfG). Das ist nicht selbstverständlich, da andere Mitgliedstaaten jedenfalls insoweit dem Beibringungsgrundsatz huldigen, dass ein Antragsteller die für ihn günstigen Tatsachen selbst darzulegen und ggf. zu beweisen hat. Leider setzen sich die Regelungen über Inspektionen durch EU-Behörden (Art. III-16 bis Art. III-18) über Richtervorbehalte hinweg, die nationale Verfassungen – über die Gewährleistungen des Art. 7 GRCh oder Art. 8 EMRK hinaus – zB in Art. 13 II GG für Durchsuchungen von Wohnungen und Geschäftsräumen vorsehen. Zu bemängeln ist schließlich, dass keine differenzierten Regelungen zu Heilungsmöglichkeiten und Fehlerfolgen aufgenommen wurden, ohne die eine moderne Kodifikation des Verwaltungsverfahrensrechts nicht mehr auskommt.

Wie geht’s weiter? Die mit dem Lissabon-Vertrag geschaffene Ermächtigungsgrundlage des Art. 298 II AEUV, derzufolge die Bestimmungen für eine offene, effiziente und unabhängige europäische Verwaltung vom Europäischen Parlament und vom Rat durch Verordnungen erlassen werden, würde eine entsprechende EU-Verordnung im Wesentlichen abdecken. Auch legt es das Grundrecht auf eine gute Verwaltung in Art. 41 GR-Charta nahe, seine Vorgaben auf der Ebene des Sekundärrechts zu konkretisieren – frei nach Fritz Werners These, dass »Verwaltungsrecht konkretisiertes Verfassungsrecht« ist. Schließlich hat das Europäische Parlament die EU-Kommission bereits im Januar 2013 aufgefordert, einen Vorschlag für eine Verordnung über ein europäisches Verwaltungsverfahrensrecht zu unterbreiten. Aber – und das wurde bei der Vorstellung der deutschen Fassung des Musterentwurfs auf einer Fachtagung im Bundesverwaltungsgericht im November 2015 überdeutlich: Die EU-Kommission steht voll auf der Bremse. Das ist bedauerlich, wenn auch psychologisch erklärbar: Denn wer legt sich schon selbst gernerechtliche Fesseln an?

Schaut man zurück auf die im Vorfeld der Kodifikation des VwVfG vor 40 Jahren geführten rechtspolitischen Auseinandersetzungen in Deutschland, erscheint manches Gegenargument der EU-Kommission als Déjà-vu. Zudem überzeugen weder kompetenzrechtliche Einwände noch lässt sich der rechtsstaatliche Mehrwert einer Kodifikation mit Blick auf den Gewinn an Normklarheit, Transparenz und Systematisierung bezweifeln. Aber: Weder wird (Europäische) Rechtspolitik immer mit offenem Visier betrieben noch erscheint sie inhaltlich durchweg vernunftgesteuert.

Kurzum: Die Zeit ist reif für eine Kodifikation des EU-Verwaltungsverfahrensrechts. Mit dem ReNEUAL-Projekt ist ein Qualitätsmaßstab gesetzt, an dem sich jeder künftige Entwurf für ein EU-VwVfG, aber auch Novellierungen des nationalen Verfahrensrechts werden messen lassen müssen. Es gilt, die Entwicklung im Auge zu behalten. Denn ein Kodex verwaltungsverfahrensrechtlicher Regelungen für EU-Behörden wird vom EuGH sicherlich als Ausdruck gemeineuropäischer Standards begriffen, die dann trotz der in Art. 291 I AEUV verankerten Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten beim Vollzug des EU-Rechts auf diese zurückwirken werden.

Völkerstrafrecht 70 Jahre nach Nürnberg

Am 20.11.1945 begann im Saal 600 des Nürnberger Justizpalastes der Prozess gegen 22 deutsche Kriegsverbrecher vor dem Internationalen Militärtribunal unter Leitung des englischen Lordrichters Sir Geoffrey Lawrence. Es war das erste Mal, dass in der Geschichte der Menschheit wegen internationaler Verbrechen vor einem internationalen Strafgericht verhandelt wurde. Verbrechen gegen den Frieden, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit wurden den größten, noch lebenden Nazis vorgeworfen. Angeführt von Hermann Göring bekannte sich keiner von ihnen schuldig. Nach einer umfangreichen Beweisaufnahme mit 240 Zeugen und 300.000 eidesstattlichen Versicherungen wurden am 30.9. und 1.10.1946 von den britischen, amerikanischen, französischen und sowjetischen Richtern zwölf Todesstrafen ausgesprochen, sieben Personen zu zeitigen Freiheitsstrafen verurteilt und drei Angeklagte freigesprochen. Auch wenn in der unmittelbaren Folge weltweit tausende Personen strafrechtlich wegen Tätigkeiten in Einsatzgruppen, in Konzentrationslagern, wegen medizinischer Versuche an lebenden Menschen, Mitwirkung an den Zwangsarbeiterprogrammen oder Euthanasie, wegen Denunziation und Übergriffe gegen Juden verfolgt und verurteilt wurden, blieb der Nürnberger Hauptkriegsverbrecherprozess doch der einzige wirklich internationale Prozess. Politisch war während des sog. Kalten Krieges kein Interesse mehr an der Verfolgung von Kriegsverbrechen, auch wenn im Koreakrieg, im Vietnamkrieg, in den Befreiungskriegen gegen Kolonialmächte, in Kambodscha, Afghanistan, in lateinamerikanischen Diktaturen an Gelegenheit und Notwendigkeit kein Mangel war.

Gleichwohl blieb die Idee einer Strafverfolgung auf internationaler Ebene gleich einem glimmenden Docht in der Zivilgesellschaft immer präsent. Der Wunsch des US-amerikanischen Chefanklägers und Supreme Court Justice Robert H. Jackson, den er in seiner Eröffnungsrede zum Ausdruck brachte, konnte nicht in Vergessenheit geraten: »Wir müssen an unsere Aufgabe mit so viel innerer Überlegenheit und geistiger Unbestechlichkeit herantreten, dass dieser Prozess einmal der Nachwelt als die Erfüllung menschlichen Sehnens nach Gerechtigkeit erscheinen möge.«

Der glimmende Docht wurde voller Hoffnung wieder angefacht, als nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes die systematische Begehung von Kriegsverbrechen auf dem Gebiet des ehemaligen Jugoslawiens ruchbar wurde. Im Mai 1993 wurde deshalb inmitten des Bosnienkrieges in Den Haag vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen ein Straftribunal für das ehemalige Jugoslawien eingerichtet. Im November 1994 folgte in Reaktion auf den grausamen Völkermord in Ruanda das Ruandatribunal in Arusha und Den Haag. Der Wille der Mehrheit der Staaten diese neuerlichen strafrechtlichen Gehversuche des Völkerrechts auf permanente institutionelle Füße zu stellen, zeigte sich dann im Juli 1998 in der Verabschiedung des sog. Römischen Statuts für den Internationalen Strafgerichtshof, das schon kurze Zeit später im Jahr 2002 in Kraft trat. Mit aktuell 123 Mitgliedstaaten operiert dieser Gerichtshof noch nicht auf einem globalen Level, aber er erhebt den Anspruch, dass internationale Verbrechen nicht mehr ungesühnt bleiben. Er steht damit in der Tradition des Nürnberger Prinzips Nr. I: Any person who commits an act which constitutes a crime under international law is responsible therefore and liable to punishment.

Das menschliche Sehnen nach Gerechtigkeit ist gleichwohl noch immer nicht in Erfüllung gegangen. Die Prozesse erweisen sich als hochkomplex und langwierig. Mehrere Jahre werden benötigt, um eine rechtskräftige Verurteilung eines einzigen Angeklagten zu erreichen, während in Nürnberg zehn Monate ausreichten, um den Prozess gegen 22 Angeklagte zu beenden. Dabei darf aber nicht übersehen werden, dass die totale Kapitulation des deutschen Reichs und die Besetzung durch die alliierten Siegermächte ganz andere Voraussetzungen für die Beweislage mit sich brachten als das in einem andauernden kriegerischen Konflikt der Fall ist. Natürlich sind auch die menschenrechtlichen Anforderungen an einen Strafprozess heute andere als vor 70 Jahren in Nürnberg, wo es etwa noch kein Rechtsmittelverfahren gab. Viele der Probleme des Internationalen Strafgerichtshofs sind aber auch hausgemacht, wie etwa die rudimentäre Verfahrensordnung und der teilweise unprofessionelle Umgang damit. Diese müssen schnellstmöglich abgestellt werden.

Allerdings besteht auch die Gefahr, die Wirkmacht des Internationalen Strafgerichtshofs zu überschätzen. Ein Strafverfahren vermag keinen kriegerischen Konflikt zu beenden und eine zerrissene und verletzte Gesellschaft zu heilen. Strafrecht ist immer, national wie international, nur ein kleiner Beitrag zum Frieden und letztlich ein hilfloser Versuch, begangenes Unrecht zu negieren. Aber der Anspruch, die menschliche Sehnsucht nach Gerechtigkeit zu stillen, muss bleiben, nicht zuletzt wegen der vielen tausenden unbekannten Opfer.

Weihnachtsbuchempfehlung der JA 2015

Was dem Koch sein Küchenmesser und dem Zimmerer sein Hammer, ist dem Juristen die Sprache. Recht lässt sich nicht berechnen wie eine Mathematikaufgabe in der Algebra. Die Richtigkeit einer Entscheidung kann nicht einfach an einem Instrument abgelesen werden. Vielmehr gilt es argumentativ zu überzeugen. Recht ist sprachlich verfasst. Die Sprache beschreibt in der Rechtswissenschaft nicht, wie zB in der Kunstgeschichte, einen außerhalb der Sprache liegenden Gegenstand, also eine Kirche oder ein Bild, sondern konstituiert das Recht selbst. Die Beherrschung der Sprache ist daher essentiell für Juristen. Diese lernt man durch Schreiben und Lesen. Allerdings setzt die Sprache dem (Gesetzes-)Recht auch Grenzen seiner Steuerungsfähigkeit. Der Gesetzgeber kann beim Schreiben der Gesetze kaum jeden Fall, den ein Richter später zu entscheiden hat, vorhersehen und einer eindeutigen Lösung zugeführt haben. Mit reiner Subsumtion (Syllogismus) alleine lassen sich die wenigsten Fälle lösen. Vielmehr gilt es zwischen mehreren vertretbaren Entscheidungen wertend eine Entscheidung auszuwählen, kurz um Rechtspolitik. Dies nicht zu verschleiern, sondern offenzulegen ist ein Rationalitätsgewinn. Die erste Buchempfehlung lautet daher:

Bernd Rüthers, Die heimliche Revolution vom Rechtsstaat zum Richterstaat, 2014. Auf 167 Seiten geht Rüthers der Frage nach, warum Richter und die objektive Auslegung gerne verschleiern, dass sie eigene Wertentscheidungen treffen müssen, aber so tun, als habe diese der Gesetzgeber getroffen. Ein Buch, das jeder Jurastudierende gelesen haben sollte.

Auch Black Letter Law, wie es im Amerikanischen heißt, baut auf einem Vorverständnis einer bestimmten gesellschaftlichen Theorie auf. Welche Theorien bestimmten nun aber unser Verständnis und unsere Interpretation des Rechts? Hierüber will die nächste Buchempfehlung einen Überblick geben:

Grundmann/Micklitz/Renner, Privatrechtstheorie, Bd. 1 und 2, 2015. Hervorgegangen ist das Werk aus einem Lektürekurs an der Humboldt-Universität. Die Autoren haben in insgesamt 27 Kapiteln einen weiten Bogen gespannt von den Auslegungstheorien, über die Frage der Vertragsgerechtigkeit und das Verhältnis von Vertragsrecht und Wirtschaftsrecht bis hin zu Spezialthemen wie dem Antidiskriminierungsrecht. Jedem Kapitel ist eine Einleitung und Einordnung der im Nachfolgenden abgedruckten Texte der Autoren, welche die Grundlagen unseres Privatrechtsverständnisses am meisten geprägt haben, vorangestellt. In dieser Dichte und Übersichtlichkeit findet man die unterschiedlichen Ansätze der Rechts- und Gesellschaftstheorie sonst nirgends.

Wie gehen die unterschiedlichen Rechtsordnungen mit der Erkenntnis um, dass Rechtsanwendung weit mehr ist als Subsumtion? Werden in den Urteilen die unterschiedlichen Lösungsmöglichkeiten diskutiert (Deutschland) oder wird lediglich sehr knapp ein Ergebnis dargestellt (Frankreich)? Mit dieser Frage befasst sich die nächste Buchempfehlung:

Uwe Kischel, Rechtsvergleichung, 2015. Uwe Kischel hat ein großes Lehrbuch geschrieben. Es führt in die unterschiedlichen Theorien der Rechtsvergleichung genauso ein, wie es sich mit der unterschiedlichen Sozialisation der Richter, zB in Deutschland, Frankreich, den USA und England, auseinandersetzt. Man erfährt etwa, welchen Einfluss der Literatur auf die Rechtsfindung in den verschiedenen Staaten zugemessen wird und wie die unterschiedlichen Gerichtssysteme arbeiten. Dabei bleibt das Buch nicht im westlichen Kulturkreis verhaftet, sondern bezieht asiatische Rechtsordnungen genauso in die Betrachtung mit ein wie islamische oder afrikanische. Ein Buch, das zu lesen Spaß macht und das klüger macht.

Recht wird ganz wesentlich von denen mitbestimmt, die es anzuwenden haben, den Richtern. Dies gilt ganz besonders für die Richter des amerikanischen Supreme Court. Mit keiner Entscheidung prägt ein amerikanischer Präsident sein Land noch lange über seine Amtszeit hinaus, wie mit der Ernennung eines Supreme Court Judge.

Sonia Sotomayor, Meine geliebte Welt, 2014. Sonia Sotomayor ist eine von zwei Supreme Court Richtern, die Barack Obama ernannt hat. Sie ist in der Bronx in New York aufgewachsen, ihre Eltern stammen aus Puerto Rico. In dem Buch schildert sie ihren Weg als Außenseiterin an die Spitze des amerikanischen Rechtssystems, wie sie nach Princeton und Yale kam, was sie prägt.

2015 war ein Jahr mit zahlreichen Jahres- und Gedenktagen. Um nur einige zu nennen: Abschluss des Wiener Kongresses, 1815; Befreiung Deutschlands vom Nationalsozialismus, Mai 1945; UN-Charta tritt in Kraft, Oktober 1945; Beginn der Nürnberger Prozesse gegen die Hauptkriegsverbrecher, November 1945; Wiedervereinigung, Oktober 1990. Aus Anlass von Jahres- und Gedenktagen erscheinen in der Regel zahlreiche Bücher. Auf drei Bücher, die sich alle mit dem nationalsozialistischen Unrechtsstaat und dessen Aufarbeitung beschäftigen, sei hier noch hingewiesen:

Thomas Darnstädt, Nürnberg: Menschheitsverbrechen vor Gericht 1945, 2015. Mit den Nürnberger Prozessen begann eine fundamentale Zäsur des Völkerrechts. Erstmals wurden die politisch Verantwortlichen in einem Staat und die Militärbefehlshaber nach einem Krieg vor ein Gericht gestellt. Mit den Nürnberger Prozessen wurde ein fundamentaler Wandel des Völkerrechts eingeleitet. Kriege sollten künftig nicht mehr die Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln sein und schwerste Menschenrechtsverbrechen nicht mehr innere Angelegenheiten des Staates. Darnstädt zeichnet die Hintergründe und die Nürnberger Prozesse lebendig nach.

Die deutsche Vergangenheitspolitik in der Ära Adenauer war vielfach beschämend. Verantwortliche wurden nicht zur Rechenschaft gezogen, stattdessen alte Eliten in den neuen Staat integriert. Es gab aber Ausnahmen. Eine der ganz großen Ausnahmen war Fritz Bauer, der als Hessischer Generalstaatsanwalt die Auschwitz-Prozesse gegen die für den Massenmord verantwortlichen Täter in Auschwitz betrieb.

Ronen Steinke, Fritz Bauer: oder Auschwitz vor Gericht, mit einem Vorwort von Andreas Voßkuhle, 2013 und Lars Kraume, Der Staat gegen Fritz Bauer, Spielfilm, 2014/2015. Steinke zeichnet in seinem Buch das Leben von Fritz Bauer und seinen Kampf gegen braune Seilschaften in der Justiz nach. Kraume hat in seinem Spielfilm szenisch umgesetzt, wie Fritz Bauer zunächst versuchte Adolf Eichmann in Deutschland vor Gericht zu stellen und schließlich mit dem israelischen Geheimdienst kooperierte. Der Film läuft derzeit in den Kinos.