Als das BVerfG am 5. Juli 2023 die Beschlussfassung über das Gebäudeenergiegesetz ("Habecks Heiz-Hammer", wie seinerzeit die BILD-Zeitung skandalisierte) mit einer einstweiligen Anordnung auf Antrag eines Unions-Abgeordneten zunächst stoppte, wurde das allgemein als Sensation empfunden. Denn der Anordnungsgrund lag nicht im einstweiligen Schutz materieller Grundrechte oder fehlender Kompetenz, sondern in einer Verletzung des Beratungsverfahrens im Deutschen Bundestag. Eben diese wird am morgigen Donnerstag – während die aktuelle Bundesregierung das Gesetz gerade überarbeitet – in Karlsruhe verhandelt (2 BvE 4/23).
Die verfassungsgerichtliche Justiziabilität des Gesetzgebungsverfahrens ist traditionell gering. Das Grundgesetz hat das Gesetzgebungsverfahren nur in den Interorganbeziehungen vorstrukturiert (Art. 76-78 GG). Das Verfahren innerhalb der Organe, also auch das innere Gesetzgebungsverfahren im Bundestag, überlässt es dem Geschäftsordnungsrecht, das über die Interorganbeziehungen hinaus im Wesentlichen nur justiziabel ist, wenn Eingriffe in die Rechtsstellung von Abgeordneten und das Repräsentationsprinzip (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG), in das Öffentlichkeits- und Mehrheitsprinzip (Art. 42 GG ) oder das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) drohen. Die Folge ist, dass Karlsruhe das innere Gesetzgebungsverfahren kaum kontrolliert.
Diese Zurückhaltung begrüßen die meisten auch generell als Ausdruck des Respekts eines anderen Verfassungsorgans vor dem Parlament und auch Demokratieprinzip. Das Grundgesetz will das Gesetzgebungsverfahren eher nicht verrechtlichen und überlässt der Parlamentspraxis und dem politischen Spiel der Kräfte denjenigen Raum, den ein politisches System auch braucht.
GEG-Entwurf wurde zwischen Beratungen substanziell verändert
Hier lag jedoch eine außergewöhnliche Konstellation vor, die das BVerfG eingreifen ließ: Die Ampel-Regierung hatte im Juni 2023 ihren Gesetzentwurf des Gebäudeenergiegesetzes (GEG) nach einer ersten Lesung im Bundestag noch einmal substanziell verändert, was jedoch während der folgenden Beratung im Ausschuss für Klimaschutz und Energie am 21. Juni zunächst im Unklaren blieb. Am 30. Juni lagen die konzeptionellen Änderungsanträge dann vor, über die der Ausschuss am 3. und 5. Juli beriet. Für den 7. Juli war die zweite und dritte Lesung mit der Schlussabstimmung anberaumt. Dazu kam es aufgrund der einstweiligen Anordnung nicht mehr.
Die Besonderheit lag darin, dass ein Gesetzentwurf parallel neu eingebracht und zugleich beraten wurde. Das führte zu einer unklaren Textgrundlage, die sich aus umfangreichen Änderungen und Synopsen nur mit Mühe erschloss, was in der zur Verfügung stehenden Zeit kaum mehr möglich war. Auch die Sachverständigen in der Anhörung vom 21. Juni bemängelten, dass eine angemessene Vorbereitung nicht möglich gewesen sei. Am 8. September beschloss der Bundestag das Gesetz schließlich doch noch, mit einem erneuten Antrag gegen die Beschlussfassung hatte der Unions-Abgeordnete keinen Erfolg mehr. Das Gesetz konnte, wie geplant, zum 1. Januar 2024 in Kraft treten.
Der Gang der Dinge in diesem Verfahren widerlegt jedenfalls Befürchtungen, die Verfahrensautonomie des Bundestages oder die Reaktionsfähigkeit des Gesetzgebers gerate durch die vom BVerfG gewährte Verzögerung in eine Schieflage. Das Gegenteil war der Fall: Das entzerrte Verfahren ermöglichte am Ende ein substanziell verbessertes Gesetz. Mehr Zeit für ein Gesetzgebungsverfahren bringt am Ende eben regelmäßig eine bessere Qualität.
Wieviel Vorgaben verträgt ein Gesetzgebungsverfahren?
Im einstweiligen Verfahren vor dem BVerfG wird, wenn die Hauptsache nicht vorweggenommen wird, in aller Regel keine summarische Prüfung durchgeführt, sondern nach einer reinen Folgenabwägung entschieden, also anhand der tatsächlichen Erwägungen und nicht anhand der Rechtslage. Diese Dogmatik unterscheidet sich vom Verwaltungsrechtsschutz. In der nun zu entscheidenden Hauptsache wird das Gesetzgebungsverfahren hingegen nicht mehr nach den rein faktischen Effekten für die Mitwirkungsrechte des Abgeordneten behandelt, sondern muss auch inhaltlich überprüft werden.
Das wird heikel, denn mit einer faktischen Folgenabwägung lassen sich situative Entscheidungen fällen, die Rechtspositionen und damit die Verfahrensautonomie nicht festzurren. Jedes Gesetzgebungsverfahren ist anders: andere Sachmaterie, andere Ressortabstimmung, andere Mehrheitsverhältnisse und auch politische Verantwortung in den Ressorts, anderer Zeitdruck, internationale Rücksichtnahmen und Verpflichtungen. In diesem Gesetzgebungsverfahren entstand das Verfahrensproblem in der noch nicht abgeschlossenen politischen Willensbildung in der Regierungskoalition (Kompromisse vor allem zwischen Grünen und FDP; der Koalitionsausschuss beriet parallel zur Ressortabstimmung in der Regierung), die ein bereits eingeleitetes parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren überwölbte und korrigierte. Solche Situationen haben etwas Singuläres. Die Zerrissenheit einer Ampelkoalition mit einer kompromiss-aversen FDP ist ja kein Regelzustand.
Es wird daher nur schwerlich gelingen, Verfahrensschritte im Gesetzgebungsverfahren mit Zeitvorgaben so zu typisieren, dass dafür rechtliche Vorgaben entwickelt werden können. Andererseits: Auch wenn jede Konstellation anders sein mag, ist die beschleunigte Gesetzgebung, das Einbringen von "Last-Minute-Entwürfen" und das Argumentieren mit einer Krisensituation zu einem Dauerthema geworden, sodass 2023 auch Bundestagspräsidentin Bärbel Bas (SPD) noch mahnte, den parlamentarischen Prozess zu respektieren und den Abgeordneten und Sachverständigen genug Beratungszeit zu geben. Beschleunigte Gesetzgebungsverfahren müssten die Ausnahme bleiben.
Es ist ein Problem – aber wie löst man es?
Wie soll das BVerfG auf ein abstraktes Problem reagieren, das situativ aber nicht zur Verallgemeinerung taugt? Es steht im Hauptsacheverfahren nun vor der Frage, nach welchen aus Art. 20 Abs. 2 und 38 Abs. 1 S. 2 GG folgenden Maßstäben das Gesetzgebungsverfahren zu beurteilen wäre. Im Urteil zur Obergrenze bei der Parteienfinanzierung hatte der Zweite Senat 2023 Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG schon verfahrensbezogen interpretiert. Die Frage ist, ob verallgemeinerungsfähige Maßstäbe, so wie sie Karlsruhe sonst entwickelt, hier überhaupt geeignet sind. Jeder Verfahrensmaßstab führt notgedrungen zu einer Einengung des politischen Prozesses und beschränkt die vom Grundgesetz gewollte Verfahrensautonomie des Parlaments. Überdies wird die verfassungsrechtliche Maßstabsbildung oft dafür kritisiert, dass sie zu schnell generell entscheidet, obwohl nur ein Fall zu entscheiden und dieser Fall in der Regel speziell gelagert sei. Man denke an die Maßstäbe, die Karlsruhe zur "auflösungsgerichteten Vertrauensfrage" entwickelt hat und die für die nächste Konstellation nie passten.
Das BVerfG steht daher auch vor einem methodischen Problem: Wie lässt sich auf der einen Seite das Gesetzgebungsverfahren stärken, ohne dass es zu stark verrechtlicht und der Organstreit zum Regelmodus der Opposition wird? Brauchen wir, wenn wir das Verfahren ernst nehmen wollen, nicht eine andere Entscheidungsform, nämlich eine, die sich an der Funktion eines Verfahrens für Deliberation, Partizipation, Erkenntnisgewinn, Öffentlichkeitsbeteiligung orientiert?
Organstreit um GEG hat das Zeug zur Leitentscheidung
Entscheidungsmaßstäbe müssen dann bei den Funktionen ansetzen und aus dem parlamentarischen Prozess selbst entwickelt werden. Letztlich wird eine Entscheidungspraxis, die bewusst nur Einzelfälle entscheidet und eine Nadelstich-Strategie verfolgt, eine sinnvollere Rechtsprechungslinie ermöglichen als der herkömmliche Weg vertypter Fallgruppen, an die dann immer feinere Maßstäbe geknüpft werden. Mehr Kasuistik und weniger Maßstäbe wäre hier die Devise. Das ist auch deswegen hier nicht schädlich, weil abstrakte Entscheidungsmaßstäbe in erster Linie eine Orientierung für andere Gerichte und für die Bürgerinnen und Bürger leisten sollen. Bei der Verfahrensautonomie des Bundestages, über die im Zweifel nur Karlsruhe zu entscheiden hat, gibt es solche Interessen kaum.
Das Gesetzgebungsverfahren sollte als Ausdruck eines Eigenwerts des parlamentarischen Willensbildungsprozesses und eines deliberativen Verfahrens verstanden werden. Bekanntlich kann das BVerfG seine materielle Prüfung zurücknehmen, wenn dem Gesetzgeber in komplexen Abwägungsfragen ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zukommt. Das gilt etwa, wenn er schon auch aus Gründen der Mehrheitsbeschaffung (links-rechts, Bund-Länder) verschiedene Parteien einbinden und Kompromisse finden muss und unter den Augen der kritischen Öffentlichkeit arbeitet. Gerichte können diese Präeminenz demokratisch getroffener Entscheidungen freilich nur anerkennen, wenn das Verfahren alles in allem fair ist ("due process"), wenn also auch tatsächlich eingeschätzt und beurteilt wurde und nicht eine Mehrheit die Diskursregeln definiert und diese dann ergebnisgesteuert umsetzt.
Die Verfahrenskontrolle kann dann an dieser Tatsachenfrage ansetzen: Wurde die Vorlage nur durchgereicht und abgenickt oder wurde, um bei der gewaltenschonenden Dogmatik der zurückgenommenen Kontrolle eines Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums anzusetzen, wirklich beurteilt und eingeschätzt? Dafür muss sich ein Verfahren durchsetzen, das der Repräsentation, der Chancengleichheit, der Artikulation, der Mehrheitsbildung und der Öffentlichkeit dient. Der dafür nötige Zeitaufwand wird sich kaum mit dem Chronometer berechnen lassen. Der nun zur mündlichen Verhandlung anstehende Organstreit zum GEG hat daher das Zeug, zur Leitentscheidung für etwas zu werden, was es in der deutschen Rechtsordnung generell nicht gibt und was auch das Verfassungsrecht bestenfalls in Ansätzen kannte: nämlich den Schutz des Verfahrens als Eigenwert.
Prof. Dr. Oliver Lepsius lehrt Öffentliches Recht und Verfassungstheorie an der Universität Münster.
