Die Politik ist seit einigen Jahren dabei, die grundlegende Systematik des Disziplinarrechts für Beamtinnen und Beamte umzubauen. Dieses war traditionell auf zwei unterschiedliche Verfahrenswege angelegt, die sich nach der Eingriffsintensität der Disziplinarmaßnahme richteten. Weniger einschneidende Sanktionen wie Verweis, Geldbuße oder Kürzung der Dienstbezüge wurden durch eine Verfügung der zuständigen Disziplinarbehörde erlassen. Eingriffsintensivere Maßnahmen, wie die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis, Zurückstufung oder Aberkennung des Ruhegehalts, musste die Disziplinarbehörde über eine sogenannte Disziplinarklage beim Verwaltungsgericht durchsetzen. Das Gericht prüfte also nicht lediglich die Rechtmäßigkeit, sondern auch die Zweckmäßigkeit und entschied eigenständig über den Erlass der Disziplinarmaßnahme.
Diese grundlegende Systematik des Disziplinarrechts wird derzeit kontinuierlich umgebaut. Den Verwaltungsgerichten wird die Disziplinarbefugnis entzogen, stattdessen erhalten die Disziplinarbehörden die vollständige Hoheit über die Sanktionen gegen Staatsdienerinnen und -diener. Damit werden sämtliche Disziplinarmaßnahmen ausschließlich per Verfügung erlassen und die Disziplinarklage entfällt. Wer sich gegen eine solche Verfügung wehren will, muss Anfechtungsklage zum Verwaltungsgericht erheben. Baden-Württemberg hat diesen Schritt in seinem Landesdisziplinargesetz bereits 2008 vollzogen. Der Bund hat sein für Bundesbeamte geltendes Disziplinargesetz 2024 entsprechend geändert, Hamburg und Brandenburg sind seinem Beispiel gefolgt. In Niedersachsen liegt derzeit ein entsprechender Gesetzesentwurf (LT-Drs. 19/8941) vor, weitere Bundesländer dürften nachziehen.
Wird das neue Disziplinarverfahren wirklich schneller?
Als Leitmotiv bzw. "Herzstück" dieser Reformen wird regelmäßig die Beschleunigung des Disziplinarverfahrens genannt, insbesondere in den Fällen, in denen es um die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis geht. Laut Disziplinarstatistik des Bundes dauert nämlich das Verfahren der Disziplinarklage mit durchschnittlich 30 Monaten doppelt so lang wie der behördliche Teil mit 15 Monaten. Die Entfernung aus dem Dienst will man nun durch mehrere Änderungen beschleunigen: Erstens ist ein gerichtliches Verfahren nicht mehr zwingend erforderlich. Die Disziplinarbehörde erlässt die Verfügung selbst und ein gerichtliches Verfahren findet nur statt, wenn die betroffene Person Anfechtungsklage erhebt. Damit trifft das Verwaltungsgericht auch keine eigene Disziplinarentscheidung mehr, sondern beschränkt sich auf die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der behördlichen Verfügung. Und schließlich wird die Berufung als Zulassungsberufung ausgestaltet, sodass nicht automatisch der Rechtsweg in die zweite Instanz eröffnet ist.
Zweifel sind angebracht, ob die Reformen tatsächlich die erwartete Beschleunigung herbeiführen. Denn sobald die von der Disziplinarverfügung betroffene Person Anfechtungsklage erhebt, sind die Unterschiede zum klassischen System wohl überschaubar. Ob es das verwaltungsgerichtliche Verfahren tatsächlich verkürzt, wenn die Prüfung auf die Rechtmäßigkeit der Verfügung beschränkt wird, erscheint ebenfalls fraglich. Wirklich spürbar wird die Beschleunigung vor allem in den Fällen, in denen die Disziplinarverfügung in Bestandskraft erwächst, weil sie nicht mit der Anfechtungsklage angegriffen wird und ein gerichtliches Verfahren entfällt.
Strafverfahren können disziplinarische Maßnahmen beschleunigen
Doch es gibt andere Möglichkeiten, das Disziplinarverfahren effektiv zu beschleunigen. Häufig stellt disziplinarrechtlich relevantes Verhalten zugleich eine Straftat dar, sodass parallel zum Disziplinarverfahren staatsanwaltschaftliche Ermittlungen laufen. In diesen Konstellationen ließe sich das Prozedere durch eine engere Verzahnung der beiden Verfahren beschleunigen.
Das Disziplinar- und das Strafverfahren sind grundsätzlich zwei getrennte Verfahren, die unterschiedlichen Regeln unterliegen. Dennoch existieren gesetzlich verpflichtende Kooperationsinstrumente und inhaltliche Verzahnungen. Dazu gehören die Mitteilungspflichten der Staatsanwaltschaft (MiStra) an die Disziplinarbehörden, Akteneinsichtsrechte der Disziplinarbehörden in die strafrechtliche Ermittlungsakten, die Möglichkeit bzw. die Verpflichtung zur Aussetzung des Disziplinarverfahrens für die Dauer des Strafverfahrens sowie die Bindungswirkung tatsächlicher Feststellungen eines Strafurteils für das Disziplinarverfahren. Hinzu kommt, dass das Beamtenverhältnis in bestimmten Fällen kraft Gesetzes endet, wenn eine strafrechtliche Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe in einer bestimmten Höhe ergeht (§ 24 BeamtStG bzw. § 41 BBG).
Das Disziplinar- und das Strafverfahren sollten aufgrund der bereits bestehenden zahlreichen Querverbindungen noch enger verzahnt werden. Dabei gilt es, das Strafverfahren pragmatisch zu betrachten: Liegt eine schwerwiegende Straftat vor und ist mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass eine Verurteilung zur gesetzlichen Beendigung des Beamtenverhältnisses führen wird, sollte das Strafverfahren konsequent betrieben werden. In diesen Fällen ist ein Disziplinarverfahren mit dem Ziel der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis nicht erforderlich. Zudem besteht aufgrund der Schwere der Straftat auch aus einer rein strafrechtlichen Sicht ein öffentliches Interesse an einer Verfolgung. Anders gelagert sind hingegen Fälle weniger gravierender Straftaten, die wohl nicht dazu führen, dass die gesetzliche Beendigungswirkung eintritt.
Einstellung gegen Disziplinarverfügung: Gesamtpaket mit Vorteilen für alle Seiten
Disziplinarbehörde und Staatsanwaltschaft sollten sich regelmäßig abstimmen, um das Verfahren zu beschleunigen und auch die Justiz zu entlasten. In geeigneten Fällen könnte die Staatsanwaltschaft der betroffenen Person eine Vereinbarung im Sinne eines Gesamtpakets anbieten: Die Beamtin oder der Beamte akzeptiert die mit der Disziplinarbehörde vorher abgesprochene Sanktion und lässt die Verfügung bestandskräftig werden. Im Gegenzug wird das Strafverfahren aus Opportunitätsgründen gemäß § 153 Abs. 1 StPO oder § 153a Abs. 1 StPO eingestellt. Aus strafprozessualer Sicht darf man nämlich berücksichtigen, dass eine Disziplinarmaßnahme bereits eine unmittelbare, spürbare negative Folge der Tat darstellt und im Ergebnis von einer geringen Schuld ausgehen lässt. Ein solches Vorgehen ist zulässig, wenn die Staatsanwaltschaft keinen Druck ausübt, sondern lediglich eine Option unterbreitet. Ein solches Gesamtpaket kann die Staatsanwaltschaft mit der Disziplinarbehörde absprechen, sodass sich die betroffene Person frei entscheiden kann.
Vereinbarungen dieser Art zwischen der Staatsanwaltschaft, der Disziplinarbehörde und der betroffenen Person sind natürlich nicht in allen Fallgruppen möglich und sinnvoll. Richtig umgesetzt können sie jedoch in geeigneten Fällen zu einer doppelten Verfahrensabkürzung führen: Das Disziplinarverfahren endet schnell und ohne verwaltungsgerichtliches Verfahren, das Strafverfahren wird ebenfalls entlastet, da es nicht zu einer Anklage kommt. Gerade in Zeiten der allgegenwärtigen Überlastung der Justiz sollten die Behörden solche Möglichkeiten zur Entlastung nutzen. Auch für die betroffenen Personen kann eine solche Vereinbarung deutliche Vorteile haben, da es zu keiner strafrechtlichen Verurteilung und damit auch nicht zu potenziellen Einträgen in das Führungszeugnis kommt, die ihr weiteres berufliches Fortkommen deutlich erschweren können.
Prof. Dr. Artur Geier ist Inhaber der Professur für Wirtschaftsrecht an der Hochschule Hannover. Zuvor war er jahrelang in der niedersächsischen Justiz beschäftigt, die längste Zeit davon als Staatsanwalt. Dabei beschäftigte er sich schwerpunktmäßig mit Korruptions- und anderen Amtsdelikten.
