In kaum einem anderen Rechtsgebiet klaffen Erwartung und Realität so weit auseinander wie im Migrations- und Flüchtlingsrecht. Während medial über Grenzkontrollen und Asylrechtsverschärfungen diskutiert wird, ist das große europäische Reformpaket – bestehend aus zehn Verordnungen und einer Richtlinie – noch nicht umgesetzt. Der Einigung der EU-Mitgliedstaaten auf die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) im Frühjahr 2024 gingen mehr als acht Jahre Verhandlungen voraus. Am Donnerstag hat sich nun der Deutsche Bundestag in erster Lesung mit dem von der Bundesregierung eingebrachten Gesetzentwurf zur Umsetzung befasst.
Das neue GEAS: Einfachere Rücküberstellungen, Solidaritätsmechanismus, Verfahren an den Außengrenzen
Wie bisher regelt das Unionsrecht die Zuständigkeit für Asylverfahren, die Zuerkennung des Schutzes sowie das Verfahren hierfür. Die Aufnahmebedingungen bleiben Gegenstand einer Richtlinie. Die Dublin-III-Verordnung wird durch die Asyl- und Migrationsmanagement-Verordnung (AMV-VO) ersetzt. Die Grundprinzipien – etwa familiäre Bindungen, Visa oder Aufenthaltstitel oder der Staat der unerlaubten Einreise – bleiben jedoch erhalten. Asylverfahren werden daher auch künftig überwiegend in Staaten an den EU-Außengrenzen stattfinden. Rücküberstellungen innerhalb der EU sollen durch längere Fristen erleichtert werden. Ergänzend sieht ein Solidaritätsmechanismus vor, dass Mitgliedstaaten unter Migrationsdruck entlastet werden – sei es durch Übernahme von Schutzsuchenden oder durch finanzielle, personelle oder sachliche Beiträge anderer Staaten. Mit der neuen Krisenverordnung soll einer Instrumentalisierung von Flüchtlingen durch Drittstaaten begegnet werden.
Neu eingeführt wird ein verpflichtendes Screening. Dabei werden biometrische Daten erfasst, eine Sicherheitsüberprüfung durchgeführt und der Gesundheitszustand sowie besondere Schutzbedarfe (z.B. wegen Behinderung, Schwangerschaft oder traumatisierender Gewalterfahrung) festgestellt. Personen, die über ihre Identität getäuscht haben, oder als Gefahr für die nationale Sicherheit gelten, müssen Verfahren an den Außengrenzen durchlaufen. Gleiches gilt für Schutzsuchende aus den sogenannten sicheren Herkunftsstaaten – also solchen, für die die Schutzquote in der EU unter 20% liegt. Lediglich unbegleitete Minderjährige und Personen mit besonderen Bedürfnissen sind davon ausgenommen. Ebenfalls neu ist das Rückkehrgrenzverfahren, mit dem die EU ein Untertauchen ausreisepflichtiger Personen verhindern will. Dazu sollen die Betroffenen etwa in grenznahen Lagern untergebracht werden. Bereits im Reformprozess wurde kritisiert, dass dies faktisch einer Inhaftierung gleichkommen und Menschenrechte verletzen könnte.
Es kommt weiter auf die Mitgliedstaaten an
Nun befinden sich das GEAS-Anpassungsgesetz und das GEAS-Anpassungsfolgegesetz im parlamentarischen Prozess. Es handelt sich bereits um den zweiten Anlauf, denn die Entwürfe der vorigen Bundesregierung fielen nach dem vorzeitigen "Ampel-Aus" – dieses wurde nur wenige Stunden nach dem Kabinettsbeschluss verkündet – der Diskontinuität anheim. Die Änderungen betreffen vor allem das AsylG, aber auch das AufenthG, das AsylbLG, das AZRG und weitere Gesetze.
Bisher war das GEAS überwiegend in Richtlinien geregelt. Diese werden nunmehr durch Verordnungen abgelöst, um die Mitgliedstaaten stärker in die Pflicht zu nehmen. Dahinter steht nicht zuletzt die Erfahrung, dass sich viele Schutzsuchende nicht im für sie zuständigen Staat aufhalten. "Durchwinken" und Sekundärmigration waren jedoch bereits in der Vergangenheit weniger eine Folge fehlender rechtsverbindlicher Normen als deren unzureichender Umsetzung in den Mitgliedstaaten. Diese missachteten mitunter bewusst die unionsrechtlichen Vorgaben, wie die Vertragsverletzungsverfahren etwa gegen Ungarn, Polen oder die Tschechische Republik zeigen. Teilweise beruhte das Vollzugsdefizit aber auch auf einer überforderten Migrationsverwaltung in den Mitgliedstaaten, denen schlicht die Kapazitäten fehlten, um alle Vorgänge zeitnah zu bearbeiten. Die Folgen wurden durch die unzureichende Kooperation der Mitgliedstaaten untereinander noch verschärft.
Obwohl Verordnungen unmittelbar anwendbar sind, muss nun auch im nationalen Recht viel nachgebessert werden, denn sie belassen den Mitgliedstaaten eben doch Spielräume; zudem bestimmen die Staaten frei über die Zuständigkeiten sowie über die Materien, die nicht im Europarecht geregelt sind, namentlich die Aufnahmebedingungen.
Kritik: Haftähnliche Bedingungen und verfassungswidriger Leistungsausschluss für "Dublin-Fälle"
Neue Strukturen müssen in Deutschland vor allem für das Grenzverfahren geschaffen werden. Dieses Verfahren, das etwa Personen aus sicheren Herkunftsstaaten durchlaufen müssen, kommt nur dann zur Anwendung, wenn sie an einer EU-Außengrenze angetroffen werden; praktisch relevant wird dies aufgrund der geografischen Lage Deutschlands nur in den wenigen Fällen einer Einreise auf dem Luftweg. Hier würde dann rechtlich eine "Fiktion der Nichteinreise" gelten. Haben die betreffenden Personen keinen Anspruch auf Schutz, schließt sich das Rückkehrgrenzverfahren unmittelbar an. Schutzgesuche von Personen, die im Inland angetroffen werden, sowie von unbegleiteten Minderjährigen und Personen mit besonderen Bedürfnissen werden weiterhin im regulären Asylverfahren geprüft. Angesichts der Schwierigkeiten bei der Altersfeststellung sowie bei der Feststellung besonderer Bedürfnisse – Foltererfahrungen und Traumata lassen sich in einem Screening kaum sicher feststellen – ist jedoch fraglich, ob die Rechte dieser Menschen in einem solchen Verfahren hinreichend gewahrt werden. Dies gilt umso mehr als der Rechtsschutz in den Grenzverfahren, wo der Zugang zu unabhängiger Beratung faktisch erheblich eingeschränkt ist.
Wer überhaupt aus einem sicheren Herkunftsstaat stammt und ein Grenzverfahren durchlaufen muss, kann nunmehr nicht nur von den Mitgliedstaaten selbst, sondern auch auf Unionsebene bestimmt werden. In Deutschland ist nun geplant, dass künftig das Bundesministerium des Innern durch Rechtsverordnung weitere sichere Staaten bestimmen kann statt wie in Art. 16a Abs. 3 GG durch ein zustimmungspflichtiges Gesetz.
In der Diskussion stehen zudem die Dublin-Zentren, die bereits in Brandenburg und Hamburg errichtet worden sind. In diesen werden Personen untergebracht, deren Verfahren in der Zuständigkeit eines anderen Mitgliedstaats liegt. Auch hier ist umstritten, ob damit haftähnliche Bedingungen geschaffen werden. Sie werden auch kaum dazu beitragen können, Überstellungen in Mitgliedstaaten zu beschleunigen, die nur unzureichend kooperieren. Kritisiert wird insofern auch, dass der Leistungsausschluss im AsylbLG gegen Unions- und Verfassungsrecht verstößt. Dieser ist bereits mit dem sogenannten Sicherheitspaket im September 2024 in das Gesetz aufgenommen worden und sieht vor, dass in den sogenannten "Dublin-Fällen" – also solchen, in denen Personen in ihren Ersteinreisestaat zurückkehren müssen – die Betroffenen nur noch maximal zwei Wochen Überbrückungsleistungen erhalten, mit denen die physische Existenz gesichert wird. An der Regelung hält der Regierungsentwurf fest, obwohl die neu gefasste Aufnahmerichtlinie vorsieht, dass die unions- und völkerrechtlichen Mindeststandards stets gewahrt werden müssen.
Ambitionierter Zeitplan, wenig Aussicht auf Erfolg
Der Zeitplan für die Umsetzung der GEAS-Reform ist ambitioniert. Sobald das Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene abgeschlossen ist, werden die Länder die in ihre Kompetenz fallenden Materien regeln müssen. Dies betrifft die Unterbringung, die Erstellung und Einhaltung von Gewaltschutzkonzepten in den Unterkünften, die Schulung von Personal und nicht zuletzt die Schulbildung für Minderjährige. Neben der Gesetzgebung müssen die Verwaltungsabläufe im Hinblick auf Zuständigkeiten und Verfahren neu abgestimmt, ausreichende Infrastruktur und Kapazitäten geschaffen und Partnerschaften mit NGOs und Verbänden eingegangen werden, um die Umsetzung der GEAS-Reform zu gewährleisten. Und die Arbeit ist damit noch nicht beendet, wird auf europäischer Ebene doch gerade die Ablösung der Rückführungsrichtlinie durch eine Verordnung vorbereitet.
Zu hohe Erwartungen an eine Steuerung und Begrenzung irregulärer Migration und eine solidarische Lastenverteilung unter den Mitgliedstaaten werden auch nach Inkrafttreten der Reform enttäuscht werden. Dies hat vielfältige Gründe. Ob sich Menschen zur Flucht aus ihrem Herkunftsland veranlasst sehen, lässt sich als EU-Mitgliedstaat kaum beeinflussen. Da es keine regulären Zugangswege, insbesondere keine humanitären Visa für Schutzsuchende gibt, wird Flucht weiterhin "irregulär" erfolgen. Die Aussetzung des Familiennachzugs zu subsidiär Schutzberechtigten bildet insofern einen seltsamen Kontrast zum Ziel der besseren Steuerung von Migration, wird damit doch ein regulärer Migrationspfad geschlossen. Gleiches gilt für die Beendigung der Aufnahmeprogramme für ehemalige Ortskräfte aus Afghanistan.
Die GEAS-Reform lässt die Bewegungsfreiheit innerhalb der Mitgliedstaaten unangetastet – der Wegfall der Kontrollen an den Binnengrenzen ist für Unionsbürger zur Selbstverständlichkeit geworden und prägend für ihre Identität. Daher wird sich auch die Sekundärmigration nicht verhindern lassen. Wenn die Reform im Juni 2026 in Kraft tritt, wird sie sich also nicht zwangsläufig in einer sinkenden Zahl von Asylanträgen niederschlagen. Ihr Erfolg lässt sich nicht mit gebanntem Blick auf die Entwicklung der Zahl der in Deutschland gestellten Asylanträge bewerten, sondern es geht um die Balance von Solidarität und Verantwortung, Effizienz, Krisenfestigkeit – und die Einhaltung der Menschenrechte.
Prof. Dr. Constanze Janda ist Inhaberin des Lehrstuhls für Sozialrecht und Verwaltungswissenschaft an der Universität Speyer.
