Bundesfinanzminister Lars Klingbeil (SPD) hat die EU-Kommission dazu aufgefordert, einen Vorschlag zur Einführung einer Übergewinnsteuer für Mineralölkonzerne vorzulegen. Abgeschöpft werden sollen die Gewinne, die auf den durch den Irankrieg gestiegenen Ölpreisen beruhen. Aus dem Aufkommen dieser Steuer sollen Entlastungsmaßnahmen für Bürgerinnen und Bürger finanziert werden.

Als Beleg für die (vermeintliche) Möglichkeit einer Übergewinnsteuer wird dabei auf den Solidaritätsbeitrag verwiesen, der bereits zu Beginn des russischen Angriffskriegs eingeführt worden war. Dieser wurde als befristete Maßnahme für die Jahre 2022 und 2023 durch die Art. 14 ff. der EU-Notfall-Verordnung geregelt und in Deutschland durch das EU-EnergieKBG umgesetzt. Da fragt sich: Darf die EU in der derzeitigen Lage eine solche Steuer erneut einführen – und wenn ja: auf welcher Kompetenzgrundlage? Angesichts des in Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 EUV verankerten Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung ist dies schließlich keine Selbstverständlichkeit.

Art. 122 Abs. 1 AEUV als Kompetenzgrundlage

Zunächst könnte daran gedacht werden, dass sich die Union wie beim Solidaritätsbeitrag der Eilkompetenz des Art. 122 Abs. 1 AEUV bedient. Hiernach kann der Rat auf Vorschlag der Kommission im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten über Maßnahmen beschließen, die der Wirtschaftslage angemessen sind – insbesondere falls gravierende Schwierigkeiten in der Versorgung mit bestimmten Waren, vor allem im Energiebereich, auftreten. Diese Rechtsgrundlage ermöglicht ein zügiges Vorgehen in Krisenzeiten. In der Literatur wurde die Einführung des Solidaritätsbeitrags jedoch überwiegend kritisch gesehen. Auch der BFH hat ernstliche Zweifel daran geäußert, dass Art. 122 Abs. 1 AEUV als Kompetenzgrundlage herangezogen werden kann. Ebenso beschäftigt sich der EuGH in zwei noch laufenden Vorabentscheidungsverfahren (Vorabentscheidungsersuchen des Grondwettelijk Hof (Belgien) vom 16.05.2024 und Vorabentscheidungsersuchen des High Court (Irland) vom 01.08.2024) mit der Frage, ob diese Norm als Kompetenzgrundlage des Solidaritätsbeitrags in Betracht kommt.

Zunächst verlangt Art. 122 Abs. 1 AEUV anerkanntermaßen, dass eine wirtschaftliche Notlage in Form gravierender wirtschaftlicher Schwierigkeiten vorliegt. Im Zusammenhang mit dem Irankrieg könnten bereits die hohen Ölpreise solche begründen. Jedenfalls ist aber wegen der Blockade der für den Welthandel von Flüssigerdgases (LNG) wichtigen Straße von Hormus für den Schiffsverkehr davon auszugehen, dass Schwierigkeiten in der Erdgasversorgung unmittelbar bevorstehen. Dem Rat ist insoweit ein Einschätzungsspielraum einzuräumen. Also dürfte davon auszugehen sein, dass die Voraussetzungen des Tatbestands des Art. 122 Abs. 1 AEUV erfüllt sind.

Allerdings darf der Rat ausschließlich angemessene Maßnahmen beschließen – also solche, die unmittelbar der Bekämpfung der wirtschaftlichen Schwierigkeiten dienen. Es bedarf also eines Zusammenhangs mit der Krise. Denn Art. 122 Abs. 1 AEUV würde sonst als faktische Generalklausel ausgelegt, die nahezu jede wirtschaftliche Maßnahme ohne Beteiligung des Europäischen Parlaments erlauben würde – und dies bei einer lediglich qualifizierten Mehrheit des Rates (zu Art. 122 Abs. 2 AEUV BVerfG, Urteil vom 06.12.2022 – 2 BvR 547/21, 2 BvR 798/21).

Für diesen Konnex genügt nicht, dass durch das Aufkommen einer Übergewinnsteuer Maßnahmen zum Ausbau erneuerbarer Energieträger oder Entlastungsmaßnahmen für Verbraucher finanziert werden sollen. Anderweitig könnte bei einem entsprechenden Verwendungszweck jede Art von Steuern auf Art. 122 Abs. 1 AEUV gestützt werden. Damit würde die Norm einer allgemeinen Finanzierungskompetenz und damit einer Generalklausel gleichen. Folglich müsste von der Übergewinnsteuer selbst eine Lenkungswirkung ausgehen, die zu einer entsprechenden Krisenbekämpfung führt. Das ist aber nicht ersichtlich: Sie wird Mineralölkonzerne nicht dazu veranlassen, knapp werdende Energieträger zu beschaffen. Auch ist die Einführung einer Übergewinnsteuer kein Lenkungsinstrument zur Senkung hoher Ölpreise, sofern man diese als gravierende wirtschaftliche Schwierigkeiten ansehen mag. Denn Ölkonzerne werden bei passender Marktlage mit einer Überwälzung der zusätzlichen Steuerbelastung auf die Verbraucher und nicht mit Preissenkungen reagieren.

Die Einführung einer Übergewinnsteuer stellt folglich keine "der Wirtschaftslage angemessene Maßnahme" dar. Daran ändert nichts, dass Art. 122 Abs. 1 AEUV betont, die Maßnahmen würden "im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten" beschlossen. Denn die Bestimmung spricht eindeutig von "Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten", sodass die Einbeziehung privater Akteure in den Solidaritätsgedanken den Wortlaut sprengen würde. Art. 122 Abs. 1 AEUV kommt daher als Kompetenzgrundlage nicht in Betracht.

Alternative Kompetenzgrundlagen

Könnte die Einführung vielleicht auf andere Kompetenzgrundlagen des AEUV gestützt werden? Auf die Harmonisierungskompetenz des Art. 113 AEUV für indirekte Steuern kann die EU aktuell nicht zurückgreifen; ebenso wenig auf die Binnenmarktkompetenz des Art. 115 AEUV, die wegen der Steuerausnahme des Art. 114 Abs. 2 AEUV bei direkten Steuern einschlägig ist. Da die Mitgliedstaaten nämlich noch keine nationalen Übergewinnsteuern eingeführt haben, wäre die Einführung einer Übergewinnsteuer keine Harmonisierung oder Rechtsangleichung. Art. 192 Abs. 2 UAbs. 1 lit. a bzw. Art. 194 Abs. 3 AEUV scheiden ebenfalls aus: Diese berechtigen zwar zum Erlass von Vorschriften bzw. Maßnahmen überwiegend steuerlicher Art. Sie müssten aber der Verwirklichung der umweltpolitischen Ziele des Art. 191 AEUV bzw. der energiepolitischen Ziele des Art. 194 Abs. 1 AEUV dienen. Entsprechende Ziele werden von den diskutierten Übergewinnsteuern jedoch nicht durch eine Verhaltenslenkung verfolgt.

Denkbar ist jedoch ein Rückgriff auf Art. 311 Abs. 3 AEUV. Dieser regelt den Eigenmittelbeschluss durch den Rat. Durch diesen Beschluss werden die Einnahmen festgelegt, die den Haushalt der EU finanzieren sollen. Ob die Union durch einen Eigenmittelbeschluss eine Steuer einführen und konkrete Vorgaben zu Steuertatbestand, Bemessungsgrundlage und Steuersatz treffen darf, ist umstritten – aktuell entzündet sich die Diskussion am geplanten Unternehmensbeitrag für Europa ("CORE").

Der Wortlaut des Art. 311 Abs. 3 AEUV trägt eine solche Auslegung: Er ermächtigt den Rat einstimmig und nach Anhörung des Europäischen Parlaments, das System der Eigenmittel festzulegen und dabei auch neue Kategorien einzuführen, wozu Steuern gehören können. Dass die Vorschrift keine Angaben über zulässige EU-Steuern macht, führt nicht dazu, dass sie für die Auslegung als Steuerrechtsetzungskompetenz zu unbestimmt wäre. Denn damit wollten die Mitgliedstaaten dem Rat gerade keine engen materiellen Grenzen setzen. Stattdessen bestehen hohe formelle Hürden. Denn erstens ist ein einstimmiger Ratsbeschluss erforderlich und tritt zweitens der Eigenmittelbeschluss erst nach Zustimmung aller Mitgliedstaaten in Kraft tritt. Weil die Zustimmung der Mitgliedstaaten nach deren innerstaatlichen Vorschriften erfolgt, sind in der Regel die nationalen Parlamente eingebunden – dies kann die fehlende Mitentscheidung des Europäischen Parlaments kompensieren. Im Ergebnis bestehen also keine durchgreifenden Einwände gegen die Auslegung des Art. 311 Abs. 3 AEUV als Kompetenz, Steuern einzuführen. Vielmehr kann von einem Steuererfindungsrecht der Union gesprochen werden, weil es keine Beschränkung auf zulässige Steuerarten gibt. Insofern wäre auch die Einführung einer Übergewinnsteuer möglich.

Allerdings müsste deren Aufkommen der Finanzierung der Union dienen. Dies ergibt sich aus dem Begriff der "Eigenmittel" der EU. Durch einen solchen Beschluss könnte daher nicht bestimmt werden, dass die Einnahmen den Mitgliedstaaten für konkrete Maßnahmen zur Entlastung der Verbraucher zustehen sollen. Hinzu kommt: Die Einführung einer Übergewinnsteuer durch Eigenmittelbeschluss taugt nicht als Krisenreaktion– die formellen Anforderungen erfordern langwierige politische Debatten. Außerdem wird ein Eigenmittelbeschluss typischerweise für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren beschlossen. Dies schließt allerdings nicht aus, dass in Zukunft Übergewinnsteuern auf diesem Weg für Branchen eingeführt werden, in denen typischerweise langfristig Übergewinne erzielt werden (vgl. hierzu Beck, Unionsrechtliche Kompetenzgrundlagen einer Übergewinnsteuer (im Erscheinen)).

Fazit

Möchte die EU eine Übergewinnsteuer einführen, kann sie sich nicht auf Art. 122 Abs. 1 AEUV stützen. Zwar erlaubt dieser ein zügiges Handeln des Rates wegen einer Krise. Ihre Einführung stellt jedoch keine von Art. 122 Abs. 1 AEUV gedeckte Maßnahme dar. Dagegen würde Art. 311 Abs. 3 AEUV die Einführung einer unionalen Übergewinnsteuer decken. Allerdings stellt insbesondere die notwendige Zustimmung aller Mitgliedstaaten eine hohe formelle Hürde dar. Ein schnelles Handeln zur Abschöpfung von Übergewinnen der Mineralölkonzerne ist damit nicht möglich. Folglich steht auch der Europäischen Union in der aktuellen Lage kein Instrument zur Besteuerung der Übergewinne der Mineralölkonzerne zur Verfügung.

Julian Beck ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Künstliche Intelligenz im Strafrecht der Universität Passau (Prof. Dr. Brian Valerius). Er ist Verfasser einer Dissertation zum Thema "Unionsrechtliche Kompetenzgrundlagen einer Übergewinnsteuer", die unter Betreuung von Prof. Dr. Rainer Wernsmann im Dekanat der Juristischen Fakultät der Universität Passau eingereicht wurde und sich derzeit im Begutachtungsverfahren befindet.