Eigentlich sollte man meinen, dass das Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB) mit dem "Baugesetzbuch Upgrade" nur wieder einen untauglichen Versuch begangen hat, ein sterbenslangweiliges technokratisches Gesetzgebungsprojekt mit einem peppigen Namen medientauglich zu machen. Doch hat sich das Vorhaben, mit dem vordergründig Planungsverfahren gestrafft und der Wohnungsbau beschleunigt werden sollen, als wahres Pulverfass entpuppt – ganz anders jedoch, als man es im Ministerium gehofft haben dürfte.
Anfang des Monats hatte das BMWSB den noch nicht im Kabinett abgestimmten Referentenentwurf, der zunächst noch auf die Stellungnahme von Verbänden und Bundesländern wartete, online gestellt. Darin sind jedoch nicht bloß verwaltungsrechtliche Schmankerl wie vollständig digitale Planungsverfahren oder bundeseinheitliche Fristen enthalten, sondern auch ein Passus, der in § 24 BauGB eingefügt werden soll, wonach Gemeinden ein Vorkaufsrecht an Grundstücken erhalten sollen, "in denen die sozial stabile Bewohnerstruktur […] oder die Eignung des Gebiets zur Befriedigung der sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung […] bedroht ist". Als Bedrohung macht die Norm im Speziellen die planmäßige Begehung von Straftaten im Rahmen organisierter Kriminalität (Buchst. a)) und die Unterstützung von Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung (Buchst. b)) aus.
Empörung in Bild und Nius
Das kommunale Vorkaufrecht ist dabei an sich nichts Neues, § 24 BauGB regelt schon lange eine Vielzahl von Fällen, in denen die Gemeinden das Recht des Erstzugriffs auf Immobilien haben können, etwa in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet oder bei städtebaulichen Missständen. Es gibt den Gemeinden die Möglichkeit, bei einem Verkauf die Hand zu heben und selbst stattdessen das Grundstück zu erwerben. Zweck ist ursprünglich, die kommunale Bauleitplanung zu sichern und städtebauliche Maßnahmen zu fördern. In Zeiten immer angespannterer Wohnungsmärkte hat der Gesetzgeber dieses Recht schon 2021 mit dem Baulandmobilisierungsgesetz ausgeweitet. Neu ist jedoch, dass das Bauministerium offenbar mit dem Entwurf Ziele der Kriminalitäts- und Extremismusbekämpfung verfolgt. Pikant zudem: Zur Prüfung, ob die Voraussetzungen für ein solches Vorkaufsrecht vorliegen, sollen Städte und Gemeinden auch bei Polizei und Verfassungsschutz Informationen über den betreffenden Käufer, bzw. die Käuferin einholen dürfen.
Die öffentliche Empörung ließ nicht lange auf sich warten, das rechtspopulistische Portal Nius berichtete kritisch über den Entwurf, ebenso die Bild und andere Medien. Die AfD warf dem Ministerium vor, beim Immobilienkauf eine Art Gesinnungstest einzufordern. So schrieb ihr Bundestagsfraktionsvize Jörn König auf Facebook: "Wer andere politische Meinungen als die Regierung hat, dem sollen zukünftig große Steine beim Immobilienkauf in den Weg gelegt werden können." Der baupolitische Sprecher der Fraktion, Marc Bernhard, bezeichnete das Vorkaufsrecht als verfassungswidrig. Und Gegenwind kam auch von juristisch bewanderter Seite: In der Bild kritisierte der Oldenburger Verfassungsrechtler Volker Boehme-Neßler den Entwurf als "hochproblematisch", da er das Grundrecht der Meinungsfreiheit verletze.
Ministerium betont enge tatbestandliche Grenzen
Das Bundesbauministerium verteidigte unterdessen seine Pläne und teilte mit, es gehe darum, "dem Abdriften von Stadtvierteln oder Straßenzügen in Städten und Gemeinden durch starke und handlungsfähige Kommunen mit den Mitteln des Bauplanungsrechts entgegenzuwirken". Das Vorkaufsrecht sei so ausgestaltet, dass die Kommunen davon "in engen Grenzen und mit Bedacht und behutsam Gebrauch machen können, wenn es die reale Situation tatsächlich erfordert".
In der Tat ist dem Entwurf zu entnehmen, dass eine abweichende politische Meinung für sich genommen ebenso wenig ausreicht, um bei einem Immobilienkauf ins Hintertreffen zu geraten, wie sogar eine aktive Unterstützung extremistischer Bestrebungen. Erst dann, wenn der Kauf geeignet wäre, die bauplanungsrechtlichen Ziele einer sozial stabilen Bewohnerstruktur oder der Eignung des Gebiets zur Befriedigung der sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung zu beeinträchtigen, griffe das Vorkaufsrecht. Zudem, argumentiert das Ministerium, müsse für ein Vorkaufsrecht gegenüber Extremistinnen und Extremisten deren verfassungsfeindliche Bestrebung jeweils konkret und belastbar nachgewiesen werden.
Das Baurecht als Hebel für Extremismusbekämpfung?
Markus Thiel, Staatsrechtler von der Deutschen Hochschule der Polizei, hat indes eine gespaltene Meinung zum Gesetzentwurf, wie er gegenüber beck-aktuell.HEUTE IM RECHT ausführt. Die erste Variante, die sich gegen Straftaten im Rahmen gewerblicher oder geschäftsähnlicher Strukturen oder unter Anwendung von Gewalt oder anderer zur Einschüchterung geeigneter Mittel richtet, ist in seinen Augen noch sachgerecht: "Das Bauplanungsrecht kann auch dazu beitragen, die Entstehung von Angsträumen und 'No-go-areas' zu verhindern", so Thiel.
Bauchschmerzen bereitet ihm indes die zweite Variante, die sich gegen verfassungsfeindliche Bestrebungen richtet. Die Bestimmung stelle einen "Fremdkörper im System des Bauplanungsrechts" dar, so Thiel. "Der Begründung des Gesetzentwurfs zufolge soll es vor allem darum gehen, ein Dominieren von in Bezug zur Wohnbevölkerung konflikthaften Nutzungsarten zu verhindern, die bestimmte politische Zielrichtungen verfolgen. Die Intention des Gesetzgebers ist dabei grundsätzlich nachvollziehbar, es bestehen aber erhebliche Bedenken, ob das öffentliche Baurecht das geeignete Instrument ist, derartige Ziele umzusetzen."
Verfassungsrechtlich sehe er schon Probleme im Hinblick auf die Eigentumsgarantie in Art. 14 Abs. 1 GG, da diese durch das öffentliche Baurecht nur unter den grundgesetzlichen Kompetenztiteln für die Raumordnung und die Bodennutzung begrenzt werden dürfe. Eine Regelung, die über diese Zielsetzungen hinausschieße, sei dann eine verfassungswidrige Beeinträchtigung des Eigentums, meint Thiel. Der Eigentümer könne sich schließlich nicht mehr frei entscheiden, an wen er sein Haus verkaufe. Einen Eingriff in die Meinungsäußerungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG sieht Thiel, wie Boehme-Neßler, ebenfalls, da mittelbar nachteilige Folgen an die Äußerung bestimmter Meinungen geknüpft würden.
Anfrage bei Verfassungsschutz und Co.
Probleme dürfte aber auch die praktische Handhabung der Norm bereiten, prognostiziert der Sicherheitsrechtler. Der Begriff der gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten Bestrebungen sei zwar hinreichend bestimmt, "es stellt sich aber die Frage, ob die zuständigen gemeindlichen Stellen, die ja das Vorliegen der Voraussetzungen des Vorkaufsrechts zu prüfen haben, selbst eine verlässliche Bewertung der Bestrebungen vornehmen können." So bestehe die Gefahr, dass am Ende doch nur auf Grundlage einer vermuteten Gesinnung entschieden werde.
Dafür hat das BMWSB zwar eine Lösung eingebaut, jedoch eine höchst streitbare: § 208a BauGB-E sieht nämlich vor, dass die Gemeinde im Rahmen der Prüfung, ob ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 9 BauGB besteht, Bundeszentralregisterauszüge, Stellungnahmen von Landeskriminalämtern und Einschätzungen der Verfassungsschutzbehörden einholen darf. Für Thiel ist das ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.
Unter dem Strich, so Thiel, werde das Bauplanungsrecht so zum Gefahrenabwehrrecht umgebaut. "Bei allem Verständnis für die Notwendigkeit, verfassungsfeindlichen Umtrieben auf breiter Front auch funktionsfähige und wirksame normative Regelungen entgegenzustellen, scheint mir die Idee dieses Vorkaufsrecht gegen Verfassungsfeinde doch zu weit zu gehen", findet er.
Das Gesetz soll nach Planung des Ministeriums bis zur Sommerpause im Kabinett abgestimmt werden. Ob und wie es dann ins parlamentarische Verfahren gelangt, ist erfahrungsgemäß alles andere als sicher.
