Bundesinnenminister Alexander Dobrindt (CSU) verkündete kürzlich in einem Pressestatement, er habe einen "Sofort-in-Arbeit-Plan" erarbeiten lassen, um Asylbewerberinnen und -bewerber künftig bereits nach drei Monaten Aufenthalt in Deutschland in Arbeit zu bringen. Damit hat er eine auch im Ausland beachtete Debatte entfacht, die neben dem üblichen Phänomen von Zuspruch und Kritik auch zeigte, wie viele Missverständnisse es in diesem Themenfeld gibt. Deshalb erscheint es angebracht, eine Reihe von grundsätzlichen Aspekten und vor allem Unterscheidungen noch einmal klar herauszuarbeiten.
Was ist wirklich neu?
Die vom Bundestag am 27. Februar beschlossene Neufassung des § 61 Abs. 1 AsylG, die Dobrindts Arbeits-Plan umsetzen soll, lautet: "Für die Dauer der Pflicht, in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, darf der Ausländer keine Erwerbstätigkeit ausüben. Abweichend von Satz 1 ist dem Ausländer drei Monate nach der Registrierung seines Asylantrags die Ausübung einer Beschäftigung zu erlauben, sofern 1. das Asylverfahren noch nicht unanfechtbar abgeschlossen ist und 2. die Bundesagentur für Arbeit zugestimmt hat oder durch Rechtsverordnung bestimmt ist, dass die Ausübung der Beschäftigung ohne Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit zulässig ist." Daran schließt sich eine Regelung an, die einen Zugang erst nach sechs Monaten vorsieht.
Vergleicht man die "neue" Regelung mit früheren Fassungen der Norm und mit dem aktuellen Absatz 2, so fällt auf, dass es den Zugang zu Beschäftigung bereits früher gab. So wurde schon einmal die Wartezeit von einem Jahr auf drei Monate verkürzt. Der Gesetzgeber begründete dies auch damals damit, dass so die Abhängigkeit der Asylbewerberinnen und -bewerber von öffentlichen Sozialleistungen reduziert werden solle. Später dann wurde die Wartefrist wieder auf neun und dann auf sechs Monate festgeschrieben.
Auch im aktuellen Absatz 2 ist eine Frist von drei Monaten vorgesehen. Der Unterschied zur Neufassung besteht darin, dass es sich bei der Regelung in Absatz 2 um eine Ermessensregelung handelt, die jetzt in eine gebundene Regelung überführt werden soll. Der Neuigkeitswert der Regelung im Vergleich zur aktuellen Rechtslage ist damit sehr viel geringer, als es kommuniziert wurde, denn das Nadelöhr dürfte die nach wie vor nötige Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit sein.
Was bedeutet der Zugang zu Beschäftigung rechtlich?
Klar ist zunächst, dass durch die Regelung eine Beschäftigung erlaubt wird, die grundsätzlich nicht möglich ist, während Asylbewerberinnen und -bewerber noch in einer Gemeinschaftsunterkunft untergebracht sind. Wie Medienanfragen aus dem Ausland zeigen, die die Neuregelung in Verbindung mit der Legalisierung illegaler Aufenthalte (wie sie kürzlich in Spanien vorgenommen wurde) bringen, ist aber das Verständnis von "Zugang zu Beschäftigung" in der Öffentlichkeit oft unklar.
Die in § 61 AsylG getroffene Regelung bezieht sich ausschließlich auf Personen im Asylverfahren, denen der Aufenthalt im Bundesgebiet nach § 55 AsylG gestattet ist. Man kann also von einem Begleitrecht sprechen. Die Aufnahme einer Beschäftigung führt deshalb nicht zur Erteilung eines Aufenthaltstitels und einem damit verbundenen legalen Aufenthalt – es bleibt vielmehr bei der Gestattung. Mit Beendigung der Aufenthaltsgestattung endet somit auch das Begleitrecht mit der Folge, dass die Beschäftigung jedenfalls auf der Grundlage von § 61 AsylG nicht fortgeführt werden kann. Es liegt damit auch kein "Spurwechsel" vom Asylverfahren in einen regulären Aufenthalt vor, dessen Möglichkeit die Politik in den letzten Jahren erweitert hatte, um das Fachkräftepotenzial in den Reihen der Geflüchteten auszuschöpfen.
Arbeitsmöglichkeit und Arbeitspflicht
Eine weitere Dimension der Thematik betrifft das Verhältnis zwischen Beschäftigung und Arbeitspflicht. Letztere ist in § 5 Abs. 4 AsylbLG normiert und eröffnet die Möglichkeit, Antragstellerinnen und Antragsteller während des Anerkennungsverfahrens zur Übernahme von Tätigkeiten in den Gemeinschaftseinrichtungen oder Kommunen zu verpflichten.
Die Regelung zur Arbeitspflicht sollte aber nicht den Blick darauf verstellen, dass es in § 5 AsylbLG zunächst darum geht, dass jede Aufnahmeeinrichtung verpflichtet ist, Arbeitsgelegenheiten, insbesondere zum Betrieb der Einrichtung, zur Verfügung zu stellen. Damit werden drei wichtige Ziele verfolgt, die auch im Interesse der Asylbewerberinnen und -bewerber stehen: Sie sollen Mitverantwortung in ihrem Lebensraum übernehmen, ihre Tagesabläufe sollen strukturiert werden und es sollen schließlich die Kosten der Unterbringung gesenkt werden. Im Vordergrund steht die sinnstiftende Funktion von Arbeit und Beschäftigung.
Bei den in § 5 AsylbLG angeführten Arbeiten handelt es sich allerdings um einfache Tätigkeiten in der Einrichtung und nicht um eine echte Teilhabe am Arbeitsleben. Deshalb wird durch § 61 AsylG eine andere Dimension der Teilhabe und Entwicklung eröffnet.
Kaum Kosteneinsparungen, aber mehr Anreiz zur Integration
Welche praktische Bedeutung ein früher Zugang zu Beschäftigung für Geflüchtete in der Praxis hat, ist schwer zu überprüfen, da es bislang keine gesicherten Daten dazu gibt. Da kein Aufenthaltstitel erteilt wird, finden sich in der entsprechenden Statistik des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF) dazu keine Angaben. Selbst wenn man die Zahl der Beschäftigungsaufnahmen erfassen könnte, wäre es schwierig zu erfahren, ob diese nach drei oder nach sechs Monaten erfolgten.
Aus der Perspektive der Arbeitgeber dürfte es neben der fachlichen Qualifikation vor allem darauf ankommen, wie hoch der betriebliche Integrationsaufwand ist und welche Perspektiven der Weiterbeschäftigung es bei einem negativen Ausgang des Asylverfahrens gibt. Dabei spielen auch die erweiterten Möglichkeiten zum Spurwechsel sowie die Beschäftigungsduldung eine wichtige Rolle. Das richtig einzuschätzen setzt aber bei den Arbeitgebern entsprechende Kenntnisse voraus.
Bedeutsamer erscheint deshalb ein ganz anderer Aspekt: Indem nun klarer kommuniziert wird, dass man sich bereits nach drei Monaten um eine Beschäftigung bemühen darf, wird bereits in einer frühen Phase des Aufenthalts in der Gemeinschaftsunterkunft ein Integrationsanreiz geschaffen, der sich auf die Struktur der Lebensführung und den Erwerb von Sprach- und anderen Kenntnissen auswirken kann. Die Forschung zum Leben in den Gemeinschaftsunterkünften hat gezeigt, dass lange Wartezeiten ohne Betätigungsanreize auch zu Traumatisierungen und Radikalisierungen beitragen können.
Die versprochenen Entlastungen für den Sozialstaat dürften dagegen eher überschaubar sein, da es sich um einen kurzen zusätzlichen Zeitraum handelt, wohl nur ein kleiner Teil der Betroffenen schnell eine Beschäftigung finden wird und die Wohnpflicht in der Gemeinschaftsunterkunft und die damit verbundenen Kosten bestehen bleiben.
Passt das zur Asylwende?
In einigen Kommentaren in den Medien konnte man auch das Argument lesen, dass die Absenkung der Wartezeit für den Zugang zu Beschäftigung nicht mit der Strategie einer Asylwende zusammenpasse, bei der vor allem abschreckende Elemente dominieren und keine zusätzlichen Anreize für Asylanträge in Deutschland geschaffen werden sollten.
Hinter diesem Argument steht die Annahme, dass die marginale Änderung bei der Wartezeit Menschen mit einem Interesse an einer Beschäftigung (die sogenannten Wirtschaftsflüchtlinge) dazu bringe, den "falschen rechtlichen Weg" einzuschlagen und später auf einen Spurwechsel oder eine Regularisierung zu hoffen. Der Gedanke ist auf den ersten Blick nicht falsch, doch ist es sehr fraglich, ob derart kleine Änderungen überhaupt einen solchen Effekt haben können. Der Blick in die Vergangenheit zeigt auch, dass sich die Erhöhung oder Absenkung der Wartezeiten beim Zugang zu Beschäftigung nie spürbar auf die Zugangszahlen ausgewirkt hat. Dafür waren ganz andere Ereignisse und Erwägungen der Schutzsuchenden maßgeblich.
Bei einer nüchternen Würdigung kommt man deshalb zu dem Ergebnis, dass sich die Neureglung in erster Linie positiv auf die Lebenslage der Asylbewerberinnen und -bewerber auswirken dürfte, indem ihnen zu einem sehr frühen Zeitpunkt ein stärkerer Anreiz vermittelt wird, sich gezielt um einen Zugang zu Beschäftigung zu bemühen und die Zeit in der Erstaufnahmeeinrichtung sinnvoll und gezielt für den Erwerb entsprechender Fähigkeiten zu nutzen. Das dies auch zu einer moderaten Senkung von Kostenlasten führen kann, ist als positiver Nebeneffekt zu sehen, dem aber nur eine überschaubare Bedeutung zukommen dürfte.
Prof. Dr. Winfried Kluth ist Inhaber eines Lehrstuhls für Öffentliches Recht an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Er ist zudem Leiter der Forschungsstelle Migrationsrecht, Mitglied im Sachverständigenrat für Integration und Migration sowie Mitherausgeber und Schriftleiter der Zeitschrift für Ausländerrecht und -politik (ZAR).
