beck-aktuell: Das BVerwG hat am Mittwoch über die Klage einer Frau verhandelt, die ihren Rundfunkbeitrag nicht zahlen möchte und dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk vorwirft, seinen Auftrag zu verfehlen: Es fehle an einem vielfältigen und ausgewogenen Programm. Damit ist sie bislang vor den Verwaltungsgerichten gescheitert, die Entscheidung des BVerwG steht noch aus. Herr Professor Gersdorf, worin liegt der Unterschied zwischen einem Kunden, der ein Produkt nicht will, und dem Beitragszahler, der den Rundfunk nicht einfach abbestellen kann?
Gersdorf: Der Rundfunkbeitrag ist eine sogenannte Gegenleistungsabgabe. Das heißt, der öffentlich-rechtliche Rundfunk schuldet den Beitragszahlenden eine Gegenleistung. Die Verwaltungsgerichte sehen diese Gegenleistung bisher darin, dass der Empfang der Rundfunkprogramme und Telemedienangebote ermöglicht wird. Es soll nicht die Qualität des Angebots, sondern nur der Zugang als solcher geschuldet sein. Das ist jedoch unzutreffend. Die geschuldete Gegenleistung ergibt sich aus dem gesetzlichen Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und hierzu gehört auch die Qualitätsvorgabe des § 26 MStV, wonach die Sendeanstalten alle gesellschaftlich relevanten Kräfte und Themen angemessen zur Geltung bringen müssen.
beck-aktuell: Im aktuellen Verfahren geht es gerade um die Qualität des Programms. Die Klägerin behauptet, der öffentlich-rechtliche Rundfunk erfülle seinen Auftrag nicht und verbreite vor allem die Regierungsmeinung. Das ist ein Vorwurf, den man öfter hört. Aber wäre es überhaupt ein Problem, wenn der öffentlich-rechtliche Rundfunk tatsächlich zu einseitig wäre?
Gersdorf: Einseitigkeit wäre eindeutig ein Problem, genauer: ein Verstoß gegen § 26 MStV. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist laut BVerfG kein Tendenzbetrieb: Er darf also keine bestimmte politische Richtung bevorzugen. Vielmehr sollen alle gesellschaftlich relevanten Meinungen zur Geltung kommen. Nur wenn sich alle angesprochen fühlen, kann der Rundfunk seine Integrationsverantwortung und damit seine demokratiestabilisierende Funktion erfüllen. Fühlen sich Menschen und Gruppierungen dauerhaft ausgegrenzt, wenden sie sich vom Rundfunk ab – das schwächt letztlich auch die Demokratie.
"Er soll Brücken bauen und den gesellschaftlichen Dialog organisieren"
beck-aktuell: Könnte der öffentlich-rechtliche Rundfunk sich nicht einfach auf neutralen Nachrichtenjournalismus beschränken, ohne Meinungen abzubilden?
Gersdorf: Das wäre nicht im Sinne der Aufgabe, wie sie das BVerfG versteht. Der Rundfunk hat eine Plattformfunktion und soll allen gesellschaftlich relevanten Meinungen und Themen Raum geben – entsprechend ihrer Bedeutung in der Gesellschaft. Es geht also nicht nur darum, Informationen zu liefern, sondern die Vielfalt der Ansichten abzubilden und den gesellschaftlichen Dialog zu fördern. Bei der Themenauswahl muss sich der Rundfunk nicht nach den Vorlieben einzelner Journalisten richten, sondern danach, was in der Gesellschaft als relevant wahrgenommen wird.
beck-aktuell: Also sollten weder Meinungen noch Themen ausgeblendet werden, die Menschen für relevant halten?
Gersdorf: Genau, das ist der Anspruch. Themen wie Migration – auch in ihren kritischen Facetten – oder eine möglicherweise überproportionale Auslandsberichterstattung sind Beispiele. Es muss immer wieder überprüft werden, ob die Gesamtheit der Themen und Meinungen angemessen abgebildet wird.
"Wir brauchen evidenzbasierte Daten statt subjektiver Wahrnehmung"
beck-aktuell: Gibt es eigentlich verlässliche Studien dazu, ob der Vorwurf einer politischen Schlagseite zutrifft? Oder diskutieren wir da eher auf gefühlter Grundlage?
Gersdorf: Leider gibt es bislang keine wirklich evidenzbasierten Aussagen darüber, ob der öffentlich-rechtliche Rundfunk seinem Vielfaltsauftrag gerecht wird. Was wir haben, sind meist subjektive Wahrnehmungen – das ist für eine wissenschaftliche oder gerichtliche Einordnung nicht ausreichend. Notwendig wären stattdessen Datenerhebungen: Wer kommt wie oft in welchen Sendungen zu Wort, welche Themen werden in welcher Form behandelt? Solche Daten liegen bisher nicht umfassend vor.
beck-aktuell: Die Kontrolle des Programmauftrags liegt ja eigentlich bei den Rundfunkräten. Wer sitzt da drin und wie effektiv ist diese Kontrolle?
Gersdorf: Die Rundfunkräte sind pluralistisch besetzt, allerdings wird schon lange kritisiert, dass sich innerhalb der Gremien ein sogenannter "CDU-Freundeskreis" und ein "SPD-Freundeskreis" gebildet haben. Diese beiden großen Gruppen bestimmen weitgehend die Willensbildung. Das war noch in Ordnung, solange es zwei große Volksparteien gab. Inzwischen aber ist die Gesellschaft viel stärker fragmentiert, und neue gesellschaftliche Gruppen und Parteien – etwa die AfD, aber auch einst die Grünen – werden nicht angemessen abgebildet. Zwar verhindert diese Struktur, dass eine Partei allein dominiert, aber die tatsächliche gesellschaftliche Vielfalt lässt sie nicht widerspiegeln.
beck-aktuell: Bedeutet das, dass es ein strukturelles Problem bei der Kontrolle gibt?
Gersdorf: Richtig. Darüber hinaus gibt es empirische Hinweise darauf, dass Journalisten im öffentlich-rechtlichen Rundfunk statistisch häufiger dem rot-grünen Lager zuzuordnen sind. Das ist keine Schuldzuweisung – andere Bereiche wie Polizei oder Militär sind eher konservativ geprägt. Für ein pluralistisches Medium ist das aber problematisch, wenn gewisse Denkrichtungen überrepräsentiert sind. Umso wichtiger ist eine effektive Kontrolle, die über die heutigen Strukturen hinausgeht.
Gerade weil der journalistische Bereich auch nicht automatisch pluralistisch ist, braucht es eine unabhängige Kontrolle. Unabhängige Gerichte sollten prüfen können, ob der öffentlich-rechtliche Rundfunk tatsächlich seinem Auftrag entspricht – und dazu bedarf es eben verlässlicher Daten. Die Verpflichtung, diese Daten bereitzustellen, wäre ein entscheidender Schritt, den nun das BVerwG verlangen könnte.
"Eine gerichtliche Prüfung wäre im öffentlichen Interesse"
beck-aktuell: Aber gerät da nicht die Programmautonomie in Gefahr, wenn Gerichte über das Angebot mitentscheiden?
Gersdorf: Hier gibt es klare Grenzen. Die Programmautonomie bedeutet, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk grundsätzlich selbst entscheidet, wie er seinen Auftrag erfüllt. Eine gerichtliche Kontrolle darf nicht in die redaktionelle Freiheit eingreifen. Aber die Verpflichtung, Daten über die eigene Arbeit vorzulegen, um die Erfüllung des Auftrags prüfen zu können, greift nicht in diese Autonomie ein. Vielmehr geht es darum, ob der Auftrag überhaupt erfüllt wird – und das zu überprüfen, liegt durchaus im öffentlichen Interesse.
Tatsächlich gibt es auch bereits gesetzgeberische Initiativen. Die Länder haben sich im Reformstaatsvertrag darauf verständigt, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk künftig zu verpflichten, Leistungsanalysen zu erstellen und damit zu belegen, ob er seinem Auftrag gerecht wird.
"Das Bundesverwaltungsgericht könnte einen Paradigmenwechsel einleiten"
beck-aktuell: Das BVerwG will sein Urteil am 15. Oktober verkünden. Halten Sie für möglich, dass es der Klägerin Recht gibt?
Gersdorf: Ich halte es gut für möglich, dass das BVerwG die bisherige Linie der Verwaltungsgerichte korrigiert und einen Anspruch der Beitragszahlenden auf Auftragserfüllung anerkennt. Zugleich dürfte es aber deutlich machen, dass dieser Anspruch durch die Programmautonomie begrenzt ist. Entscheidend könnte aber sein, dass das Gericht von den Sendeanstalten womöglich erstmals verlangt, mittels evidenzbasierter Daten den Nachweis für die Erfüllung ihres Auftrags zu erbringen. Beitragszahlende sind hierzu nicht in der Lage (ultra posse nemo obligatur). Das wäre ein wichtiger Schritt, um den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu stärken.
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk kann seine demokratiefördernde Integrationsfunktion nur erfüllen, wenn alle gesellschaftlich relevanten Meinungen und Themen angemessen zur Geltung kommen. Gelingt das, kann der große Schatz des öffentlich-rechtlichen Systems erhalten bleiben. Gelingt es nicht, droht nicht nur Legitimationsverlust, sondern Schaden für die Demokratie.
beck-aktuell: Herr Gersdorf, vielen Dank für das Gespräch!
Prof. Dr. Hubertus Gersdorf ist Inhaber des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Medienrecht an der Juristenfakultät der Universität Leipzig.
Die Fragen stellte Maximilian Amos.
Das Gespräch hören Sie auch in der aktuellen Folge 68 von Gerechtigkeit & Loseblatt, dem Podcast von NJW und beck-aktuell.
