beck-aktuell: Herr Professor Bungenberg, Sie haben das 174 Seiten lange Urteil gelesen. Können Sie kurz erklären, worauf Trump seine bisherigen Zölle gestützt hat – und warum der Supreme Court ihm nun eine Grenze setzt?
Marc Bungenberg: Das Urteil bewegt sich durch verschiedene Bereiche des US-Verfassungsrechts. Es ist keine Entscheidung speziell zum Zollrecht, sondern grundsätzlich zur Gewaltenteilung. Der Supreme Court bestätigt, dass Zölle ein legitimes Mittel sind, um Ein- und Ausfuhren zu regulieren. Streitpunkt ist allein, wer sie erlassen darf.
Die US-Verfassung weist die originäre Zollkompetenz dem Kongress zu. Das betont der Supreme Court – insbesondere Chief Justice John Roberts – sehr deutlich. Zwar kann der Kongress diese Befugnis delegieren. Trump hat sich dabei aber auf den International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) von 1977 gestützt, der Maßnahmen in nationalen Notlagen erlaubt. Die Idee, dass der Präsident in nahezu jeder politischen Frage eine "Notlage" behauptet und daraus weitreichende Zollbefugnisse ableitet, war dem Gericht wohl schlicht zu viel.
"Die Reaktionen aus dem Weißen Haus sollten uns beunruhigen"
beck-aktuell: Im westlichen Ausland wurde das Urteil als Befreiungsschlag gefeiert – die New York Times bezeichnete es als "Unabhängigkeitserklärung" des Supreme Court. Teilen Sie diese Erleichterung?
Bungenberg: Ich wäre vorsichtig. Natürlich zeigt die Entscheidung, dass der Supreme Court funktioniert. Die Richter werden oft in Lager eingeteilt, doch viele sind hochintelligente, unabhängige Persönlichkeiten. Es mag nicht ganz vergleichbar sein, aber auch bei den deutschen Bundesverfassungsrichterinnen und -richtern fällt auf, dass sie, einmal in ihrem Amt ernannt, eine grundsätzlich ganz, ganz große Unabhängigkeit an den Tag legen.
Chief Justice John Roberts positioniert sich zunehmend in der Mitte, die von Trump ernannte Amy Coney Barrett stellte bereits in der mündlichen Verhandlung kritische Fragen. Und auch Neil Gorsuch würde ich nicht zu den konservativen Hardlinern zählen, obwohl er von Trump ernannt wurde. Er hat bemerkenswert deutlich auf die Notwendigkeit der Gewaltenteilung und der gegenseitigen Kontrolle hingewiesen.
Aber: Es ist nur eine einzige Entscheidung in einer umstrittenen Frage, die dem Gericht offenbar recht eindeutig erschien. Ob das aber eine große Wende einläutet, muss man abwarten. Letztlich ist ja fraglich, ob der Supreme Court das Recht auch durchsetzen kann.
Was mich viel mehr beschäftigt, sind die Reaktionen aus dem Weißen Haus auf das Urteil: persönliche Beleidigungen, Diffamierungen, Unterstellungen ausländischer Einflussnahme auf die Richter– gegenüber einem Verfassungsorgan und dem höchsten Gericht der USA. Das ist für eine westliche Wertegemeinschaft untragbar und sollte uns eher beunruhigen.
"Temporär heißt 150 Tage"
beck-aktuell: Welche Zölle sind nun weggefallen – und welche bleiben bestehen?
Bungenberg: Betroffen sind vor allem die sogenannten "Liberation Day"-Zölle, die Trump in einer Pressekonferenz mit einer großen Tafel vorgestellt hat. Diese pauschalen Sätze ohne nachvollziehbare Berechnungsgrundlage sind jetzt vom Tisch. Die spezifischen Zölle – etwa für die deutsche Automobilindustrie – bleiben bestehen, weil sie auf anderen Rechtsgrundlagen beruhen.
beck-aktuell: Trump hat direkt nach dem Urteil einen neuen globalen Importzoll von erst 10, dann 15% angekündigt – diesmal gestützt auf den Trade Act von 1974. Wo ist der Unterschied zu dem Notstandsgesetz vorher?
Bungenberg: Der große Unterschied: Der Trade Act, genauer dessenSection 122, erlaubt zwar auch Zölle ohne Einschaltung des Kongresses, aber nur temporär – nämlich 150 Tage – und nur bis maximal 15%. Außerdem müssen makroökonomische Notlagen nachgewiesen werden.
Das ist eine inhaltliche Beschränkung. Man kann damit also nicht auf migrations- oder gesundheitspolitische Fragen reagieren, sondern etwa auf Zahlungsbilanzschwierigkeiten. Ob diese Voraussetzungen derzeit erfüllt sind, ist zweifelhaft. Entsprechend ist mit neuen Klagen zu rechnen.
"Es kann nicht morgens um vier getwittert werden"
beck-aktuell: Donald Trump muss also künftig häufiger den Kongress einbinden?
Bungenberg: Viele andere Rechtsgrundlagen funktionieren nur im Zusammenspiel mit Behörden. Beim Section 232-Verfahren – Stichwort "National Security" – muss zunächst das Department of Commerce aktiv werden. Bei Section 301 geht es um Verstöße gegen internationale Handelsregeln, wie bei den China-Zöllen seit 2018.
Kurz: Es ist für Präsident Donald Trump schwieriger geworden, im Alleingang Zölle zu erlassen. Ein morgendlicher Tweet reicht nicht mehr. Aber unterschiedliche Rechtsgrundlagen für verschiedene Sektoren und Länder werden auch nicht für Stabilität und Verlässlichkeit sorgen.
"Der Turnberry-Deal war ohnehin instabil"
beck-aktuell: Dabei kritisiert die Wirtschaft vor allem das ständige Hin und Her und die mangelnde Planbarkeit. Der BDI-Präsident hat am Dienstag sofort moniert, dass das EU-Parlament am Dienstag das Zollabkommen, auf das man sich mit den USA im vergangenen Jahr geeinigt hatte, ausgesetzt hat. Wie geht es da jetzt weiter?
Bungenberg: Der Turnberry-Deal sah vor, dass US-Waren zollfrei in die EU kommen, während europäische Produkte in den USA mit 10% belegt werden. Das ist eine deutliche Ungleichheit – und aus meiner Sicht ein klarer Verstoß gegen das Welthandelsrecht, insbesondere gegen das Meistbegünstigungsprinzip des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT).
Der Deal war ohnehin nicht völkerrechtlich verbindlich. Viele gingen davon aus, dass es eher eine politische Beruhigungsgeste für Trump war. Jetzt soll ein Basiszoll von 15% kommen. Niemand weiß, ob dieser zusätzlich zu den 10% gilt, ob beides kumuliert wird, oder wie lange all dies greifen soll. Da ist das EU-Parlament meiner Ansicht nach zu Recht auf die Bremse getreten.
Für die Wirtschaft ist das Zoll-Chaos natürlich ein großes Problem. Zölle sollten eigentlich langfristig angelegt und vorhersehbar sein. Unternehmen müssen kalkulieren können. Seit Jahren herrscht nun aber ein Zickzackkurs, und das Urteil vom Freitag hat die Unsicherheit eher vergrößert. Niemand weiß, welche Sätze morgen gelten. Für den internationalen Handel ist das ein Desaster.
"Die eigentlichen Leidtragenden sind die Konsumenten"
beck-aktuell: Was passiert mit den bereits gezahlten Zöllen? Neben den Importeuren, die bis zum Supreme Court gezogen sind, klagt jetzt zum Beispiel FedEx schon, gestützt auf das Supreme-Court-Urteil, auf Rückzahlung.
Bungenberg: Rückerstattungen sind im Zollrecht nicht ungewöhnlich. Auch im Anti-Dumping-Bereich kommt das vor. Hier reden wir allerdings über geschätzte 150 bis 175 Milliarden US-Dollar. Das ist gewaltig.
Vor allem große Unternehmen können und werden ggf. auch solche Verfahren führen. Die eigentlichen Leidtragenden waren und sind jedoch die Konsumenten: Ein Großteil der Zölle wurde schlicht weitergegeben. Verbraucher können aber keine Rückerstattungsansprüche geltend machen. Profitieren werden daher vor allem größere Importeure. Ob diese etwas an die Kunden weiterreichen, halte ich für fraglich.
beck-aktuell: Herr Professor Bungenberg, vielen Dank für das Gespräch.
Prof. Dr. Marc Bungenberg ist Inhaber des Lehrstuhls für öffentliches Recht, Völkerrecht, Europarecht und internationales Wirtschaftsrecht an der Universität des Saarlandes.
Die Fragen stellte Pia Lorenz.
Eine ausführliche Version des Gesprächs hören Sie in Folge 86 von Gerechtigkeit & Loseblatt, dem Podcast von beck-aktuell und NJW.
