beck-aktuell: Das BVerfG hat am Mittwoch entschieden, dass die Berliner Beamtenbesoldung für die Jahre 2008 bis 2020 zu großen Teilen verfassungswidrig war. Das wird für Berlin teuer, weil man einige Beamte nachträglich bezahlen muss. Da steht wohl ein dreistelliger Millionenbetrag im Raum. Doch die Entscheidung geht in ihrer Bedeutung über Berlin hinaus. Herr Hotstegs, was macht diese Beschlüsse aus Karlsruhe so besonders?

Robert Hotstegs: Es sind unterschiedliche Punkte. Erstens: Das BVerfG hat neue Maßstäbe aufgestellt, an denen die Beamtenbesoldung gemessen werden soll – nicht nur ab jetzt, sondern auch rückwirkend. Es hat seine Rechtsprechung fortgeschrieben und dabei ein neues Drei-Stufen-Modell entwickelt. Und es hat prozessual Besoldungsgruppen und -jahre hinzugenommen, die ursprünglich gar nicht anhängig waren, weil es reinen Tisch machen wollte. Dadurch hat die Entscheidung eine Dimension, die über Berlin hinausgeht – sie betrifft alle Länder und den Bund.

"Allen Beamtinnen und Beamten steht eine Mindestbesoldung zu"

beck-aktuell: Sie sagen, es gibt ein neues Prüfregime. Wie sieht das aus?

Hotstegs: Die Verwaltungsgerichte und vor allem die Gesetzgeber müssen sich an einem neuen Schema abarbeiten. Das beginnt mit einem bekannten Grundsatz: Allen Beamtinnen und Beamten steht eine Mindestbesoldung zu. Sie brauchen also eine Grundversorgung, damit sie wirtschaftlich und persönlich unabhängig ihren Dienst für den Staat ausüben können und nicht anfällig sind für Korruption.

Man hat das Mindestniveau bisher an der Grundsicherung festgemacht, also dem Abstand zum Sozialhilfeniveau. Das passt laut BVerfG nun nicht mehr. Das Gericht orientiert sich jetzt an Durchschnittseinkommen und Armutsgrenzen, wie sie das Statistische Bundesamt oder die OECD verwenden. Die Mindestbesoldung soll sicherstellen, dass Beamte nicht von Armut bedroht sind und wirtschaftliche Schwankungen abfedern können – Mieterhöhungen, Strompreise, Familienkrisen, Umzug, Wasserschaden und dergleichen.

beck-aktuell: Das Gericht macht aber bei der Mindestbesoldung nicht Halt, der Gesetzgeber muss die Versorgung auch laufend überprüfen, oder?

Hotstegs: Richtig, im nächsten Schritt muss der Gesetzgeber die Besoldung fortschreiben – er muss also im Blick behalten, wie sich die Verbraucherpreise entwickeln. Falls Zweifel bestehen, ob die Mindestbesoldung eingehalten oder eine angemessene Fortschreibung erfolgt ist, kommt noch die dritte Stufe ins Spiel: Ist die niedrige Bezahlung ausnahmsweise gerechtfertigt, etwa weil ein Bundesland intensiv sparen muss und hierfür ein Konzept vorlegt? Das kam in Berlin nicht in Betracht. Geprüft wird außerdem, ob Abstände zwischen höheren und niedrigeren Besoldungsgruppen gewahrt sind. 

Das BVerfG hat seiner Entscheidung zur Berliner Besoldungsordnung nun viele Grafiken beigefügt – die letzte ist eine Tabelle mit 169 Feldern: Jahre und Besoldungsgruppen. Von 169 Feldern sind 161 als verfassungswidrig markiert. Das ist eine Ohrfeige aus Karlsruhe.

"Hätte das BVerfG doch mal darüber entschieden!"

beck-aktuell: Der Senat stellte klar, dass die Alimentation etwas anderes ist als staatliche Hilfe zur sozialen Sicherung. Kann man es so runterbrechen: Beamte dürfen nicht nur nicht verhungern, es muss auch für ein Reihenhaus reichen?

Hotstegs: (lacht) In Berlin wohl nicht. Aber ja, das Bild ist klar: Die Besoldung soll eine Familie absichern. Das Gericht rechnet mit einer vierköpfigen Familie aus zwei verheirateten Erwachsenen und zwei Kindern, eines davon unter 14. Wenn nur ein Elternteil – als Beamter – arbeitet, muss die Besoldung reichen, um die Familie gut über Wasser zu halten. 

Viele Gesetzgeber zweifeln, ob das realistisch ist. Berlin hat in seinen Gesetzen schon geschrieben, die Alleinverdiener-Ehe sei nicht mehr Stand der Dinge. NRW rechnet ein fiktives Einkommen des Partners hinzu. Das BVerfG sagt an einer Stelle, es habe nicht entscheiden müssen, ob man sich davon lösen kann – hätte es doch mal entschieden! Denn der Druck auf die Gesetzgeber ist groß. Es sei jedem gegönnt, dass man höhere Besoldung erstreitet – wir vertreten Beamte, die darum ringen. Aber die Frage bleibt: Wo ist Bewegungsspielraum für die Gesetzgeber?

"Beame dürfen nicht allein zur Haushaltskonsolidierung dienen"

beck-aktuell: Ich habe mal gerechnet: Die unter anderen beanstandete Besoldungsgruppe A11, Stufe 1, im Jahr 2018 – das ergab rund 2.600 Euro netto. Klingt erstmal nicht schlecht.

Hotstegs: Stimmt, aber für einen Alleinverdiener mit Familie reicht das nicht. Natürlich gibt es Berufe in der freien Wirtschaft mit ähnlichem Gehalt. Aber wenn man Rücklagen bilden soll, reicht es nicht. Die Frage ist nur, ob das Bild realistisch ist. Nach der Rechtsprechung bleibt es aber die Bezugsgröße. 

beck-aktuell: Berlin ist bekannt dafür, seine Staatsdienerinnen und -diener eher schlecht zu bezahlen. Sie sagen aber, dass auch andere Landesgesetzgeber nun ihre Besoldungsordnungen überprüfen sollten.

Hotstegs: Seit der Föderalismusreform haben alle Länder eigene Gesetze – und damit vervielfältigen sich die Probleme. Das Gericht hat angedeutet, dass 70 weitere Verfahren anhängig sind. Auch der Bund steht in der Kritik. Eigentlich müssen alle Gesetzgeber jetzt handeln, Risiken kalkulieren und Systeme schaffen, die verfassungsgemäß sind. Davon kann sich aus meiner Sicht niemand ganz freimachen.

beck-aktuell: In Berlin sind die öffentlichen Kassen notorisch klamm. Zählt eine schlechte Haushaltslage nicht als Argument?

Hotstegs: Nein – klamme Kassen allein reichen nicht. Mit einem klaren Sparkonzept kann man ausnahmsweise eine niedrigere Besoldung rechtfertigen. Aber sobald das Ziel erreicht ist, muss die Besoldung wieder steigen. Beamte dürfen nicht allein zur Haushaltskonsolidierung dienen.

beck-aktuell: Nach der Entscheidung des BVerfG bekommen allerdings nicht alle Berliner Beamtinnen und Beamten nun Geld nachgezahlt.

Hotstegs: Das BVerfG sagt: Geld gibt es nur für diejenigen, die aktiv geworden sind – mit einem Widerspruch oder einer Klage. Das ist plausibel, führt aber zu Ungerechtigkeiten. Und umgekehrt fällt jetzt vielleicht so manchem Landesfinanzminister auf die Füße, dass man noch anhängige Widerspruchsverfahren – etwa in Nordrhein-Westfalen – mit Zehntausenden von Bescheiden abschließen wollte und alle in die Klage getrieben hat. Das sind sehr viele Verfahren, die die Gerichte belasten.

Wir können kein Interesse daran haben, dass wirklich jeder Einzelne für ein konkretes Besoldungsjahr immer vor Gericht ziehen muss. Da müsste man eine einfachere Lösung finden, um eine Überprüfung zu ermöglichen. 

beck-aktuell: Vielen Dank für das Gespräch!

Robert Hotstegs ist Fachanwalt für Verwaltungsrecht in der Hotstegs Rechtsanwaltsgesellschaft in Düsseldorf. Er publiziert und referiert regelmäßig zum Beamtenrecht.

Die Fragen stellte Maximilian Amos.