Am Dienstag wird der EuGH sein mit Spannung erwartetes Urteil zur EU-Mindestlohnrichtlinie verkünden (Rs. C-19/23). In dem Verfahren klagt Dänemark gegen die Richtlinie und führt unter anderem ins Feld, der EU-Gesetzgeber sei gar nicht ermächtigt, den Mitgliedstaaten Vorgaben für einen Mindestlohn zu machen. Bei unbefangener Lektüre fragt man sich indes, woher die Spannung kommt – und warum der EuGH seit Klageerhebung fast drei Jahre für sein Urteil braucht.
Die Richtlinie soll nach ihrem Wortlaut einen Rahmen für die Angemessenheit von gesetzlichen Mindestlöhnen mit dem Ziel schaffen, angemessene Lebens- und Arbeitsbedingungen zu erreichen. Tatsächlich erlaubt der AEUV (konkret: Art. 153 Abs. 2 lit. b) die Festlegung von Mindestvorschriften zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen. In Art. 153 Abs. 5 AEUV heißt es jedoch: "Dieser Artikel gilt nicht für das Arbeitsentgelt…". Weil der Unionsgesetzgeber die Richtlinie auf Art. 153 AEUV gestützt hat und es auch keine andere Rechtsgrundlage gibt, sieht es deshalb nach einer klaren Sache aus. Dementsprechend hat der Generalanwalt Emiliou in seinen Schlussanträgen vom 14. Januar 2025 die Unionsrechtskonformität der Richtlinie verneint.
Wird der EuGH seine Rolle als Kompetenzwächter wahrnehmen? Die Frage nach der Gesetzgebungskompetenz der EU gehört zu den besonders umstrittenen Themen des Europarechts. Die Europarechtslehre beobachtet seit Jahrzehnten einen "competence creep" – das schleichende Anwachsen der Unionskompetenzen zu Lasten mitgliedstaatlicher Zuständigkeiten. Tatsächlich scheint der EuGH als Kompetenzwächter weitgehend auszufallen. Das Urteil aus dem Jahr 2000 zur teilweisen Kompetenzwidrigkeit des unionalen Tabakwerbeverbots steht mehr oder weniger allein auf weiter Flur. Das Subsidiaritätsprinzip, auf dem so viele Hoffnungen für eine ausgewogenere Zuständigkeitswahrnehmung ruhten, läuft weitgehend leer – jedenfalls in der EuGH-Rechtsprechung, in der es keine Rolle spielt, aber auch im politischen Kontrollmechanismus über die nationalen Parlamente.
Die EuGH-Rechtsprechung selbst unterläuft mitgliedstaatliche Kompetenzbereiche immer wieder mit dem Argument, die Mitgliedstaaten seien zwar zuständig, müssten sich jedoch bei der Ausübung ihrer Zuständigkeit an das Unionsrecht halten. Als Reaktion hat das BVerfG sogar über mehrere Jahrzehnte eine eigene Kompetenzkontrollrechtsprechung ("Ultra-vires-Kontrolle") entwickelt – die sich freilich nicht zu Unrecht kritischen Rückfragen stellen muss.
Die EU: Kein Kraken, aber kreativ bei Kompetenzen
Manche zeichnen auf diesem Hintergrund ein Bild, das die EU wie einen Kraken darstellt, der sich die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten greift und ihnen diese entzieht. So einfach ist es dann doch nicht, und am schönsten dürfte dies durch die Kompetenzanalyse illustriert werden, die der seinerzeitige britische Premierminister David Cameron vor dem Brexit in seinen Ministerien im Auftrag gab, um zu ermitteln, welche Kompetenzen sich die Mitgliedstaaten zurückholen sollten. Die britische Ministerialbürokratie kam in einer umfassenden Analyse zu dem Ergebnis, die Aufteilung der Zuständigkeiten sei im Großen und Ganzen in Ordnung – mit dem Ergebnis, dass es im Vorfeld des Brexit-Referendums für das Vereinigte Königreich wenig zu verhandeln gab. Dass es außerdem kaum EuGH-Rechtsprechung zur Kontrolle der Unionskompetenzen gibt, liegt daran, dass die Zuständigkeitskonformität selten angegriffen wird. Auch Subsidiaritätsrügen werden nicht gerade in überbordender Zahl erhoben.
Dass sich Probleme gleichwohl nicht leugnen lassen, ist nicht nur auf die Aktivität der sich seit dem früheren Präsidenten Jean-Claude Juncker als politische verstehenden Kommission, sondern auch auf die Wünsche der Mitgliedstaaten zurückzuführen. So muss die Binnenmarktkompetenz (Art. 114 AEUV) für eine Reihe von Rechtsakten herhalten, in denen es eigentlich um ein anderes Gemeinwohlziel als die Herstellung des Raumes ohne Binnengrenzen (Art. 26 II AEUV) geht, wie z.B. das EU-Medienfreiheitsgesetz, das eine Behördenstruktur zur Sicherung der Medienfreiheit vor autoritären Übergriffen schafft. Die Notfallkompetenz der Wirtschafts- und Währungsunion (Art. 122 AEUV) wird seit der Pandemie für alles Mögliche benutzt, vom 750-Milliarden-Schuldenpaket "NextGenerationEU" über den erleichterten Ausbau erneuerbarer Energien bis hin zu einer Übergewinnbesteuerung für Energieunternehmen. Nun stehen wir einer Mindestlohnrichtlinie gegenüber, obwohl es hierfür explizit keine Unionsbefugnis gibt.
Die Politik folgt nicht der verfassungsrechtlichen Kompetenzlogik
Der Grund für diese Entwicklung liegt darin, dass politisches Handeln sich nicht an Kompetenzgrenzen orientiert. Wer seine politischen Ziele durchsetzen will, versucht dies auf allen möglichen Wegen. So erklärt es sich, dass die gleichen Politikerinnen und Politiker, die gestern gegen Zuständigkeitsübergriffe durch die EU wetterten, heute eine Richtlinie mit auf den Weg bringen, die nicht mehr unter die Vertragsnormen passt. So wird plausibel, warum mehrere Mitgliedstaaten (darunter Deutschland) dem EuGH-Verfahren zur Mindestlohnrichtlinie auf Beklagtenseite beigetreten sind. So leuchtet ein, dass eine sozialdemokratisch geführte Bundesregierung die Richtlinie unterstützt und im Verfahren vorgetragen hat, der Zweck der Ausnahme für das Arbeitsentgelt bestehe "nicht darin, Bereiche, die sich auf das Arbeitsentgelt beziehen, vom Handlungsbereich der Union vollständig auszunehmen." Man ist geneigt, etwas grob zu antworten: "Ja, was denn sonst?" Dänemark und Schweden mit ihrer starken Tradition der Lohnfindung durch die Tarifparteien hatten sich von Anfang an gegen die Richtlinie gewehrt.
Manchmal gibt es aber auch politische Maßnahmen, die im übergreifenden Konsens gewünscht sind, obwohl die Verträge sie nicht hergeben. Weil sich diese wiederum kaum ändern lassen – alle Mitgliedstaaten müssen Änderungen ratifizieren –, mehren sich Stimmen im Schrifttum, die einer "Transformation" des Unionsrechts das Wort reden, ohne dass es für eine solche diffuse Transformation eine unionsverfassungsrechtliche Legitimation gäbe.
Die politischen Akteure versuchen nun, das Kompetenzproblem mit einem Rückgriff auf frühere EuGH-Rechtsprechung anzugehen. Tatsächlich hat der EuGH ausgesprochen, dass die Ausnahme des Art. 153 Abs. 5 AEUV eng auszulegen sei und nur unmittelbare Auswirkungen der Unionsgesetzgebung auf das Arbeitsentgelt erfasst seien. Das bezieht sich allerdings auf Regelungen zu Arbeitsbedingungen, die nicht das Arbeitsentgelt betreffen (z.B. Befristung von Arbeitsverträgen oder Teilzeitbeschäftigung) und nur indirekte Rückwirkungen auf das Lohnniveau haben. Politisch wird nun gefolgert, "weiche" Regelungen über die Rahmenbedingungen der Mindestlohnfestlegung seien erlaubt. Tatsächlich schreibt die Richtlinie keinen unionsweit harmonisierten Mindestlohn fest, sondern fixiert Parameter zur Mindestlohnbestimmung (Kaufkraft, allgemeine Lohnentwicklung, Entwicklung der Produktivität). Wie durchsichtig die politische Argumentation ist, zeigt allerdings die Diskussion um die letzte Mindestlohnerhöhung in Deutschland, in der vorgetragen wurde, die Erhöhung sei unionsrechtlich erforderlich.
Politische Kreativität muss rechtliche Grenzen anerkennen
Die ganze Diskussion um einen EU-Mindestlohn muss man letztendendes im Zusammenhang mit der größeren Debatte um ein "sozialeres" Europa betrachten. Die EU ist hier in die Defensive geraten, ihr wird soziale Kälte vorgeworfen. Fundamentale Kritik von Linksaußen steht in ihrer Vehemenz zum Teil dem rechtspolitischen Euroskeptizismus nur wenig nach. Diese Fundamentalkritik ist nicht berechtigt – ein Blick auf die einschlägigen Kapitel des AEUV sowie die Breite des europäischen Arbeits- und Sozialrechts reicht aus, sie zu widerlegen. Gleichwohl kann man in den erheblichen Wohlstandsunterschieden im Binnenmarkt regulatorische Herausforderungen sehen. Die günstigere Arbeitskraft in Mitgliedstaaten mit deutlich (!) niedrigerer Wirtschaftsleistung drückt auf das Lohnniveau in den arrivierteren Volkswirtschaften. Gleichzeitig ist der günstigere Preis der Wettbewerbsvorteil der Arbeitskräfte aus den ärmeren Ländern in der EU und ermöglicht ihnen, durch Nutzung des Binnenmarktes ihren Wohlstand zu steigern.
Am Dienstag geht es aber hierum nicht. Der faktische Hintergrund ist nicht streitentscheidend, denn das von der EU gewählte Instrument stellen die Verträge nicht zur Verfügung. Es geht vielmehr darum, dass der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV) eingehalten wird. Die EU kann nur handeln, wenn ihr eine Kompetenz zugewiesen wird. Zurecht hat der Generalanwalt hervorgehoben, dass die Einhaltung des Grundsatzes von wesentlicher Bedeutung für die Rechtsstaatlichkeit der EU ist. Unabhängig von der politischen Konstellation müssen die Regeln des Vertrages eingehalten werden, und selten sind sie so unmissverständlich und klar wie die Aussage: "Dieser Artikel gilt nicht für das Arbeitsentgelt…". Eine andere Entscheidung als die des Generalanwalts wäre auch für eine Europarechtslehre, der an methodisch überzeugender Arbeit mit ihrem Gegenstand gelegen ist, kaum verkraftbar. Der EuGH kann am Dienstag viel verlieren. Hoffen wir, dass es nicht dazu kommt.
Prof. Dr. Matthias Ruffert ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Europarecht an der Humboldt-Universität zu Berlin. Er kommentiert zudem die Europäischen Verträge in "EUV/AEUV-Kommentar, Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Grundrechtecharta", gemeinsam herausgegeben mit Prof. Dr. Christian Calliess, der im Verlag C.H. Beck erscheint.
