Beschlüsse als Reaktion auf Flüchtlingskrise
Als Reaktion auf die Flüchtlingskrise, mit der Europa im Sommer 2015 konfrontiert wurde, erließ der Rat der Europäischen Union zwei Beschlüsse, um Italien und Griechenland bei der Bewältigung des massiven Zustroms von Migranten zu unterstützen (Umsiedlungsbeschlüsse). Die beiden Beschlüsse enthielten detaillierte Vorkehrungen für die Umsiedlung von 40.000 beziehungsweise 120.000 Personen, die internationalen Schutz beantragt hatten (Antragsteller).
Verfahren vor EuGH blieben erfolglos
Klagen der Slowakei und Ungarns gegen einen dieser Beschlüsse blieben erfolglos. Mit Urteil vom 06.09.2017 (NVwZ 2018, 391) wies der Gerichtshof diese ab. Dabei führte er insbesondere aus, dass dieser Mechanismus tatsächlich dazu beitrug, dass Griechenland und Italien (die Mitgliedstaaten an den Außengrenzen) die Folgen der Flüchtlingskrise von 2015 bewältigen konnten, und dass er erforderlich und verhältnismäßig war.
Kommission geht von Rechtsverletzung aus
Im Dezember 2017 erhob die Kommission vor dem Gerichtshof Vertragsverletzungsklagen gegen drei Mitgliedstaaten: Polen (Az. C-715/17), Ungarn (Az. C-718/17) und die Tschechische Republik (Az. C-719/17). In diesen Parallelverfahren macht die Kommission geltend, die drei beklagten Mitgliedstaaten seien ihren Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 2 der Umsiedlungsbeschlüsse, Zusagen in Bezug auf die Zahl der Antragsteller zu geben, die in ihr Hoheitsgebiet umgesiedelt werden könnten, nicht nachgekommen und hätten infolgedessen auch ihre Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 4 bis 11 verletzt, die darin bestünden, durch die Umsiedlung von Antragstellern in ihr Hoheitsgebiet und die anschließende inhaltliche Prüfung der Anträge Italien und Griechenland zu unterstützen.
Berechtigte Gründe für Ablehnung erforderlich
Die Generalanwältin prüfte in ihren Anträgen zunächst das Argument, dass die Befolgung der Umsiedlungsbeschlüsse die beklagten Mitgliedstaaten daran gehindert hätte, ihre ausschließlichen Zuständigkeiten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit (Art. 72 AEUV) wahrzunehmen. Sie wies darauf hin, dass nach den Umsiedlungsbeschlüssen der nationalen Sicherheit und der öffentlichen Ordnung während des gesamten Umsiedlungsverfahrens bis zum Abschluss der Überstellung des Antragstellers Rechnung getragen werden sollte und dass diese Beschlüsse den Mitgliedstaaten ausdrücklich das Recht vorbehielten, die Umsiedlung eines Antragstellers abzulehnen, sofern berechtigte Gründe dafür vorlägen, ihn als Gefahr für ihre nationale Sicherheit oder ihre öffentliche Ordnung zu betrachten.
Generalanwältin weist Vorwurf der Ineffizienz zurück
Dem Vorwurf, der vorgesehene Mechanismus sei ineffizient, da er die Mitgliedstaaten verpflichte, zahlreiche Personen binnen kurzer Zeit zu überprüfen, hielt sie entgegen, dass derartige praktische Schwierigkeiten diesem Mechanismus nicht inhärent seien und gegebenenfalls im Geist der Zusammenarbeit und des gegenseitigen Vertrauens der Behörden der durch die Umsiedlung begünstigten Mitgliedstaaten und der Behörden der Umsiedlungsmitgliedstaaten, der im Rahmen der Umsetzung des Umsiedlungsverfahrens vorherrschen müsse, zu lösen seien. Es sei den drei beklagten Mitgliedstaaten daher ohne weiteres möglich gewesen, die Sicherheit und das Wohlergehen ihrer Bürger dadurch zu schützen, dass sie sich (auf der Grundlage der Umsiedlungsbeschlüsse selbst) in Wahrnehmung ihrer Zuständigkeiten "für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit" weigerten, einen bestimmten Antragsteller zu übernehmen.
Geeigneter rechtlicher Rahmen stand zur Verfügung
Überdies stelle das sekundäre Unionsrecht im Asylbereich einen geeigneten rechtlichen Rahmen zur Verfügung, innerhalb dessen den legitimen Bedenken eines Mitgliedstaats in Bezug auf die nationale Sicherheit, die öffentliche Ordnung und den Schutz der Gesellschaft, die einen konkreten Antragsteller beträfen, Rechnung getragen werden könne. Somit biete das Unionsrecht selbst den Mitgliedstaaten geeignete Mittel, ihre legitimen Interessen im Bereich der nationalen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung in Bezug auf einen konkreten Antragsteller innerhalb des Rahmens ihrer unionsrechtlichen Verpflichtungen zu wahren.
Ländern standen weniger restriktive Mittel zur Verfügung
Das Unionsrecht gestatte es einem Mitgliedstaat hingegen nicht, diese Verpflichtungen kategorisch außer Acht zu lassen. Das legitime Interesse der Mitgliedstaaten an der Bewahrung des sozialen und kulturellen Zusammenhalts könne zudem durch andere, weniger restriktive Mittel als eine einseitige und vollständige Weigerung, ihren unionsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen, wirksamer geschützt werden.
Generalanwältin verweist auf Solidaritätsgedanken
Sodann wies die Generalanwältin das Argument zurück, dass die mit der Bearbeitung einer Vielzahl von Anträgen verbundenen Gefahren die drei beklagten Mitgliedstaaten ihrer Rechtspflicht enthöben, sich an den durch die Umsiedlungsbeschlüsse eingeführten Maßnahmen zu beteiligen. Sie hob hervor, dass das anwendbare Recht (die Umsiedlungsbeschlüsse) einen geeigneten Mechanismus für die Bewältigung der komplexen Fragen und der Logistik im Rahmen der Umsiedlung einer sehr großen Zahl von Antragstellern aus den Mitgliedstaaten an den Außengrenzen in andere Mitgliedstaaten geboten habe. Es sei daher nicht angebracht, die Beschlüsse selbst als "dysfunktional" zu bezeichnen. In einer klaren Notsituation seien sowohl die Mitgliedstaaten an den Außengrenzen als auch die potenziellen Umsiedlungsmitgliedstaaten für eine angemessene Umsetzung dieses Mechanismus verantwortlich gewesen, die gewährleiste, dass eine ausreichende Zahl von Umsiedlungen stattfinde, um den unerträglichen Druck, der auf den Mitgliedstaaten an den Außengrenzen laste, zu mildern. Dies sei das Wesen von Solidarität.
Zeitweilige Aussetzung der Verpflichtungen vorzugswürdig
Hinzu komme, dass nach den Angaben in einer Reihe von Berichten über die Umsetzung der Umsiedlungsbeschlüsse bei anderen Mitgliedstaaten, die Probleme mit ihren Umsiedlungsverpflichtungen gehabt hätten, diese Verpflichtungen auf ihren Antrag zeitweilig ausgesetzt worden seien. Wenn die drei beklagten Mitgliedstaaten tatsächlich auf erhebliche Schwierigkeiten gestoßen seien, wäre dies – und nicht die einseitige Entscheidung, die Umsiedlungsbeschlüsse nicht umzusetzen – eindeutig die gebotene Vorgehensweise gewesen, um dem Grundsatz der Solidarität Genüge zu tun.
Drei wichtige Facetten der Unionsrechtsordnung
In ihren Schlussbemerkungen befasste sich die Generalanwältin mit drei wichtigen Facetten der Unionsrechtsordnung: der Rechtsstaatlichkeit, der Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit und dem Grundsatz der Solidarität. Sie hob hervor, dass die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit die Erfüllung der eigenen Rechtspflichten impliziere. Eine Missachtung dieser Pflichten, weil sie im konkreten Fall unwillkommen oder unpopulär seien, sei ein gefährlicher erster Schritt hin zum Zusammenbruch einer der Rechtsstaatlichkeit verpflichteten geordneten und strukturierten Gesellschaft. Wenn ein Mitgliedstaat selbst ein schlechtes Beispiel abgebe, sei dies besonders schlimm. Außerdem dürfe nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit jeder Mitgliedstaat erwarten, dass andere Mitgliedstaaten ihren Pflichten mit der gebührenden Sorgfalt nachkämen. Schließlich sei mit dem Grundsatz der Solidarität zwangsläufig die Bereitschaft verbunden, bisweilen Lasten zu teilen.
