Für Viktor Orbán könnte es teuer werden: Mit ihren gestrigen Schlussanträgen (Schlussanträge vom 12.02.2026 - C-225/24) folgt Generalanwältin Ćapeta dem Europäischen Parlament und schlägt dem EuGH vor, die von der Europäischen Kommission beschlossene Freigabe von Mitteln in Höhe von rund 10 Milliarden Euro an Ungarn für nichtig zu erklären.
Das Parlament hatte Klage gegen die Kommission erhoben und ihr vorgeworfen, wegen Rechtsstaatlichkeitsverstößen eingefrorene Zahlungen nach Ungarn als politische Verhandlungsmasse benutzt zu haben. Gerade auch in Reaktion auf die Rechtstaatskrisen in Ungarn und Polen hatte die EU einen fiskalischen Instrumentenkasten eingeführt, weil die primärrechtlichen Instrumente – vom Suspensions- über das Vertragsverletzungsverfahren bis hin zur Vollstreckung einstweiliger Anordnungen – sich allesamt als unzureichend erwiesen hatten, um "illiberale" Demokratien zur Einhaltung der in Art. 2 EUV verankerten Werte zu zwingen. Nun stand jedoch infrage, wie ernst man diesen Instrumentenkasten selbst in Brüssel nimmt.
Ein leerer Instrumentenkasten?
Das prominenteste Instrument ist die sogenannte Konditionalitätsverordnung (VO 2020/2092 vom 16. Dezember 2020). Sie dient vordergründig dem Schutz des Haushalts der Europäischen Union. Dass diese Verordnung durch Kommission und Rat lange Zeit überhaupt nicht angewendet wurde, war einer der Tiefpunkte der Rechtsstaatskrise: Die Kommission war dem Wunsch des Europäischen Rates nachgekommen, die Verordnung unangewendet zu lassen, bis der EuGH über die von Polen und Ungarn erhobenen Klagen dagegen entschieden hatte und diesen Klagen damit contra legem aufschiebende Wirkung beigemessen. Schon hiergegen hatte das Europäische Parlament in einer später erledigten Klage Einspruch erhoben.
Zur Durchsetzung rechtsstaatlicher Mindeststandards wurden darüber hinaus – mit mal mehr, mal weniger Erfolg – verschiedene Regelungen über die Europäischen Fonds instrumentalisiert, etwa die Verordnung zur Einrichtung der Aufbau- und Resilienzfazilität (VO (EU) 2021/241). Einen besonders wirkungsvollen Hebel setzt aber die Verordnung zu den gemeinsamen Bestimmungen der europäischen Fonds (EU) 2021/1060 vom 24. Juni 2021 (sogenannte Common Provision Regulation) an. Mit ihr wurde erstmals eine horizontal wirkende Konditionalität-Klausel mit Blick auf die Achtung der Grundrechtecharta als bereichsübergreifender Grundsatz verankert. Im Zusammenwirken mit dem mehrjährigen Finanzrahmen für die Jahre 2021 bis 2027 wurde die Rechtsstaatlichkeit damit Voraussetzung für die entsprechenden Finanzierungsinstrumente, mit denen der EU-Haushalt verwaltet und ausgezahlt wird. Der unionsrechtliche Instrumentenkasten war – und ist – also keineswegs leer; ob die Kommission diese Instrumente allerdings "auf dem Kasten" hatte, steht aber auf einem anderen Blatt.
EU-Mittel als politische Verhandlungsmasse?
2022 genehmigte die Kommission zehn aus EU-Haushaltsmitteln finanzierte Programme in Ungarn, setzte deren Auszahlung indes bis zur Erfüllung der Anforderungen der Grundrechte-Charta und der von der Kommission festgelegten Bedingungen aus. Bedenken bestanden unter anderem wegen der Unabhängigkeit der ungarischen Justiz. Die Kommission legte dazu auch detaillierte Bedingungen fest, die Ungarn erfüllen müsste, um wieder in den Genuss der Zahlungen zu kommen. Ungarn reagierte mit einer Reihe von "Reformen" und teilte der Kommission mit, es habe damit die festgelegten Anforderungen erfüllt.
Im Dezember 2023 beschloss die Kommission dann – in wenig transparenter Weise –, die Mittel freizugeben und behauptete schlicht, Ungarn habe Schritte zur Wiederherstellung der Unabhängigkeit der Justiz unternommen. Die Entscheidung wurde weder genau begründet noch veröffentlicht. Hiergegen erhob das Parlament im März 2024 Klage: Die Kommission habe die Grundrechte-Charta und die Bestimmungen der zugrundeliegenden Verordnung verletzt, offensichtliche Beurteilungsfehler begangen, gegen ihre Begründungspflicht verstoßen und schließlich ihr Ermessen missbraucht. In der Sache warf das Parlament der Kommission vor, die Mittel als Gegenleistung für politische Zugeständnisse Ungarns im Rat – wohl im Zusammenhang mit EU-Hilfen für die Ukraine und dem Start von EU-Beitrittsverhandlungen mit ihr – freigegeben zu haben.
Selbstbindung der Kommission durch die festgelegten Anforderungen
Im Nachgang der am 14. Oktober 2025 durchgeführten mündlichen Verhandlung des Europäischen Gerichtshofs, bei der kein anderer als die ungarische Regierung der Kommission als Streithelfer beigesprungen war, schlägt nun die zuständige Generalanwältin Ćapeta dem Gerichtshof vor, dem Antrag des Parlaments im Ergebnis zu folgen.
Zu Recht weist sie darauf hin, dass die Kommission zwar über einen gewissen Ermessensspielraum hinsichtlich der Anforderungen zur Auszahlung der Mittel verfüge. Sobald sie die spezifischen Anforderungen für die Zahlung aus dem EU-Haushalt jedoch festgelegt habe, dürfe sie die Zahlung erst dann freigeben, wenn diese auch erfüllt seien, so die Generalanwältin. Die Kommission habe in diesem (zweiten) Schritt also keinen Ermessensspielraum mehr, vielmehr treffe sie nach der Verordnung die Pflicht, zu prüfen, ob die festgelegten Anforderungen tatsächlich erfüllt seien. Gleichzeitig – und nicht ganz konsequent – will die Generalanwältin der Kommission doch etwas Flexibilität und einen gewissen Spielraum bei der Beurteilung zubilligen, ob weiterhin ein Risiko für die finanziellen Interessen der Europäischen Union besteht, auch wenn einige der konkreten Anforderungen (noch) nicht – oder zumindest nicht vollständig – erfüllt sind. Die gerichtliche Überprüfung dieser Beurteilung sei aber nicht auf "offensichtliche" Beurteilungsfehler beschränkt. Vielmehr müsse die Kommission genau begründen, warum die finanziellen Interessen der Europäischen Union nicht gefährdet seien, wenn sie mit der Freigabe der Zahlung von einer von ihr festgelegten konkreten Bedingung abweiche.
Die Kommission bleibt allen EU-Bürgern eine Erklärung schuldig
Diesen Anforderungen ist die Kommission aus Sicht der Generalanwältin nicht gerecht geworden: Sie habe keine ordnungsgemäße Prüfung der ungarischen Reformen mit Blick auf die Unabhängigkeit der Justiz, Ernennung der Richterinnen und Richter und die Beseitigung der Hindernisse für Vorabentscheidungsersuchen an den Europäischen Gerichtshof vorgenommen. Auch habe die Kommission die gesetzgeberischen Entwicklungen, die die Ziele der von Ungarn durchgeführten Reformen untergraben könnten, nicht angemessen berücksichtigt.
Die Kommission habe darüber hinaus ihre Begründungspflicht verletzt. Insbesondere in einer Situation, in der die Freigabe öffentlicher Mittel zuvor wegen rechtsstaatlicher Bedenken ausgesetzt worden sei, sei die Kommission allen EU-Bürgerinnen und Bürgern eine Erklärung schuldig. Dass die EU-Mittel tatsächlich – wie vom Parlament gerügt – im Austausch für "politische Gefälligkeiten" freigegeben wurden, hält die Generalanwältin indes für eine bloße "Vermutung".
Die Macht der EU liegt in ihren Werten begründet
Die Schlussanträge sind für den EuGH nicht bindend. Man kann nur hoffen, dass der Gerichtshof mit der Kommission nicht minder hart ins Gericht geht wie seine Generalanwältin. Lange, viel zu lange, haben einige Kommissare unter Leitung von Präsidentin von der Leyen Opportunität walten lassen und die bestehenden Instrumente nur zögerlich angewendet. Politisch hat sie damit an Gewicht verloren und bei ihren Bürgerinnen und Bürgern Vertrauen in die Rechtsgemeinschaft verspielt.
Die Macht der Europäischen Union liegt gerade in Krisenzeiten in ihren Werten begründet. Die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit und der Unabhängigkeit der Justiz sind keine Utensilien einer juristischen Bubble. Sie bilden die Grundlage der wirtschaftlichen Kraft des europäischen Binnenmarkts, von denen unmittelbar alle Marktteilnehmer und Wettbewerber profitieren. Sie sind nicht verhandelbar.
Dr. Roya Sangi, M. A., ist Rechtsanwältin für Verfassungs- und Europarecht und Partnerin bei Redeker Sellner Dahs in Berlin.
