"Illegale" Drohnenüberflüge dienen entweder dazu, kritische Infrastrukturen auszuforschen oder aber auch dazu, Verwirrung zu stiften. Sie führen aller Welt die Ohnmacht des rechtlich gebundenen sowie entlang von Kompetenzgrenzen fragmentierten Staats vor Augen.
Vielfach fühlen sich die Länder bei der Drohnenabwehr nach wie vor überfordert. Eine Herausforderung: Bei den Drohnen kann es sich um handelsübliche oder aber auch um militärische Geräte handeln. Sie können von internen Störern oder aber von ausländischen feindlichen Mächten direkt oder indirekt eingesetzt werden. Dies alles sieht man den Drohnen (zunächst) nicht an. Auch wegen dieser Ungewissheiten schwankt die Drohnenbekämpfung zwischen militärischer Aufgabe und polizeilicher Gefahrenabwehr. Das deutsche Militär und die Polizeikräfte verfügen in unterschiedlichem Maße über entsprechende Fähigkeiten. Dabei ist grundsätzlich klar, dass die deutsche Polizei keine "militärischen Mittel" einsetzen darf.
Seit Ende 2025 bündeln Bund und Länder ihre Kräfte zur Abwehr von Drohnen in einem Gemeinsamen Drohnenabwehrzentrum (GDAZ), einer gemeinsamen Koordinierungsstelle der Polizeien von Bund und Ländern, des Bundeskriminalamts, der Bundespolizei sowie der Bundeswehr. Diese Zusammenarbeit soll aber die Entscheidungskompetenzen der beteiligten Behörden nicht berühren. Vielmehr geht es nach Aussage des Bundesministeriums des Inneren (BMI) darum, fachliche Expertise von Bund und Ländern zu bündeln sowie um einen festen Rahmen für kontinuierlichen Austausch, gemeinsame Lagebewertung und abgestimmtes Handeln in der Drohnenabwehr.
Zuständigkeiten dysfunktional verteilt
Dass Zuständigkeiten und Fähigkeiten nach wie vor zum Teil dysfunktional auf Bund und Länder, Militär und Polizei verteilt sind, liegt nicht allein in der Verantwortung des einfachen Gesetzgebers, sondern ist auch verfassungsrechtlich vorgezeichnet. Die kompetenzrechtlich sehr wichtigen Differenzierungen von innerer und äußerer Sicherheit, von polizeilichem und militärischem Mitteleinsatz werden dem geschilderten Phänomen nicht gerecht. Für die Gefahrenabwehr sind grundsätzlich die Länder zuständig. Der Einsatz der Streitkräfte ist außer zur Verteidigung nur in ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmefällen zulässig (Art. 87a Abs. 2 GG).
Vor diesem Hintergrund will der Bundestag durch die beschlossenen Änderungen des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) insbesondere die Amtshilfe durch die Bundeswehr zugunsten der Länder in – zumindest einfachgesetzlich – gesicherte Bahnen lenken (vgl. BT-Drs. 21/3252, 21/3506, 21/4322).
Bisher dürfen die Streitkräfte im Einklang mit Art. 35 Abs. 2 S. 2, Abs. 3, 87a Abs. 2 GG zur "Verhinderung des Eintritts eines besonders schweren Unglücksfalles […] im Luftraum Luftfahrzeuge abdrängen, zur Landung zwingen, den Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben" (§ 14 LuftSiG). Der Möglichkeit, Luftfahrzeuge als ultima ratio abzuschießen, hat das BVerfG bereits 2006 wegen eines Verstoßes gegen die Menschenwürde einen Riegel vorgeschoben (Urteil vom 15.2.2006 – 1 BvR 357/05).
Kooperative Krisenbekämpfung in atypischen Lagen
Der neue § 15a Abs. 1 LuftSiG sieht jetzt vor, dass die Streitkräfte bei der Abwehr von Gefahren durch unbemannte Luftfahrzeuge Amtshilfe nach Art. 35 Abs. 1 GG leisten können – insbesondere durch die "Bereitstellung von Detektions- und Interventionstechnik". Allerdings geht das Gesetz über diese zunächst niederschwellig erscheinende Hilfestellung hinaus: Um den Eintritt eines besonders schweren Unglücksfalls zu verhindern, dürfen die Streitkräfte künftig "auch Waffengewalt oder sonstige Wirkmittel gegen unbemannte Luftfahrzeuge einsetzen" (§ 15a Abs. 2 LuftSiG). Damit darf das Militär in den genannten Fällen nun auch gegen Drohnen eingreifen – und zwar über die bisher in § 14 Abs. 1 LuftSiG vorgesehenen Befugnisse hinaus. Dies erweitert die Eingriffsmöglichkeiten deutlich. Statt Waffengewalt nur anzudrohen, kann diese nun auch eingesetzt werden – eine Befugnis, die das BVerfG für (bemannte) Luftfahrzeuge noch für verfassungswidrig erklärt hatte.
Über einen Einsatz nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG darf künftig allein das Bundesministerium der Verteidigung entscheiden; das bisherige Benehmen mit dem Bundesministerium des Innern entfällt (§ 13 Abs. 2 LuftSiG).
In materieller Hinsicht greift die Neuregelung der Zuständigkeiten für die Drohnenentdeckung und -abwehr das verfassungsrechtliche Institut der Amtshilfe auf und nimmt darauf sogar ausdrücklich Bezug. Der Hintergrund: Die verfassungsrechtliche und damit grundsätzlich strenge Verteilung von Zuständigkeiten kann zu inakzeptablen Ergebnissen führen, wenn sie die Drohnenbekämpfung dadurch verhindert, dass an anderer Stelle tatsächlich vorhandene Fähigkeiten nicht eingesetzt werden. Hier soll Art. 35 GG ausnahmsweise eine kooperative Krisenbekämpfung in atypischen Lagen und unter Durchbrechung – aber ohne Veränderung der Zuständigkeitsordnung – ermöglichen (hierzu i.E. Becker, Gutachten zum 74.djt, D 48 ff. m.w.N.).
Bundeswehr darf Ländern Ausstattung zur Verfügung stellen
Die Anforderung und Gewährung von Amtshilfe unterliegt Grenzen, die der Gesetzgeber bei der Neuordnung der Zuständigkeiten im LuftSiG zu beachten hat. Neben der Zusammenarbeit, um die Sicherheit und Ordnung aufrechtzuerhalten (Art. 35 Abs. 2 S. 1 GG), kann eine Zusammenarbeit zwischen Bund und/oder Ländern nach Art. 35 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG auch erfolgen, um bei der Bewältigung einer Naturkatastrophe oder eines besonders schweren Unglücksfalls zu helfen.
In eigener Zuständigkeit nach Art. 87a Abs. 1, 2 GG darf die Bundeswehr nur zur Verteidigung und damit nur dann zur Drohnenbekämpfung tätig werden, wenn – will man die korrespondierenden Begriffe von Angriff und Verteidigung unter Beachtung von Art. 51 UN-Charta nicht konturenlos werden lassen – der Überflug das Ausmaß einer kriegerischen Handlung annimmt, die von einem ausländischen staatlichen Akteur ausgeht. Ersteres dürfte selten vorkommen, das zweite ist in der Regel gar nicht oder nur verspätet nachweisbar.
§ 15a Abs. 1 LuftSiG erlaubt der Bundeswehr nunmehr, die Länder bei der Gefahrenabwehr zu unterstützen. Der Wortlaut der Vorschrift zielt indes nicht darauf ab, dass die Streitkräfte hoheitliche Gewalt ausüben. Es geht vielmehr darum, Ausstattung zur Verfügung zu stellen. Dies bewegt sich grundsätzlich noch im Rahmen von Art. 35 Abs. 1 GG, da hier kein spezifisch militärisches Droh- und Einschüchterungspotenzial genutzt wird. Viel Eigenständiges regelt § 15a Abs. 1 LuftSiG damit nicht.
Insbesondere erlaubt die Amtshilfe keine schrittweise Verschiebung von Aufgaben- und Finanzierungsverantwortlichkeiten wie dies etwa im Überschneidungsbereich von Katastrophen- und Zivilschutz heute schon zu beobachten ist. Die Länder dürfen sich also nicht darauf verlassen, dass der Bund die erforderlichen Ressourcen anschafft und dann im Wege der Amtshilfe zur Verfügung stellt. Denn aus der Aufgabenverantwortung für die Gefahrenabwehr folgt grundsätzlich auch die Aufgabenlast.
Drohnenabschuss nur bei katastrophischer Dimension
Die eigentliche Brisanz der Neuregelung liegt in § 15a Abs. 2 LuftSiG. Die Norm erlaubt den Einsatz von Waffengewalt oder sonstigen Wirkmitteln gegen unbemannte Luftfahrzeuge – allerdings nur, um einen besonders schweren Unglücksfall zu verhindern. Die Streitkräfte werden hier also nicht mehr unterstützend im Hintergrund tätig, sondern üben die Hoheitsgewalt direkt selbst aus. Ein bloßer Verdacht auf Spionage oder ein Flug über kritische Infrastruktur dürfte die geforderte Schwelle katastrophischer Dimensionen (BVerfGE 132, 1 (17)) allerdings regelmäßig nicht erreichen.
Hier liegt mit Blick auf Art. 35 Abs. 2 S. 2 GG ein verfassungsrechtliches Problem, das der einfache Gesetzgeber naturgemäß nicht überwinden kann. Die Begründung nennt Beispiele wie den Angriff auf eine größere Menschenmenge oder lebenswichtige Bereiche der Infrastruktur, die zweifelsohne eine Katastrophe zur Folge haben können. Die praktisch relevanten Fälle der störenden, verunsichernden oder auskundschaftenden Drohnen werden von der Neuregelung des LuftSiG indes nicht adressiert.
Um die Bundeswehr auch unterhalb der Schwelle des Art. 35 Abs. 2 GG dauerhaft in die Drohnenabwehr einzubinden, bedarf es einer verfassungsrechtlichen Neuordnung. Zumindest dann, wenn man sich nicht auf weitere Ausnahmelagen wie den Verteidigungs-, den Spannungsfall oder gar den inneren Notstand mit seiner hohen Bedrohungsschwelle beziehen will (vgl. Art. 87a Abs. 3 und 4 GG, Art. 91 GG). Eine letztlich nur klärende Änderung der einfachgesetzlichen Rechtslage, die für die meisten Fälle nicht anwendbar ist, hilft daher nicht weiter.
Neue Bedrohungen erfordern neue Lösungen
Eine verfassungsrechtliche Zuständigkeitsordnung, die noch davon ausgeht, dass innere und äußere sowie private und staatliche Bedrohungen klar zu unterscheiden sind, kann den Notwendigkeiten, die sich aus modernen, hybriden Bedrohungen ergeben, nicht mehr ohne weiteres gerecht werden. Anstatt um die Schwierigkeiten "herumzuarbeiten", sollte der Verfassungsgeber daher die Befugnisse neu ordnen. Denkbar wäre etwa, Art. 35 Abs. 2 S. 1 GG um den Einsatz der Streitkräfte bei Überforderung der polizeilichen Gefahrenabwehr zu ergänzen.
Aber auch ohne Verfassungsänderung gilt es, die Polizeibehörden von Bund und Ländern technisch so für die Drohnendetektion und -abwehr zu rüsten, dass sie ihre Aufgaben in der Gefahrenabwehr unabhängig von der Unterstützung durch die Streitkräfte wahrnehmen können. Dabei bietet sich insbesondere an, die Bundespolizei technisch zu stärken. Dies würde die Kooperation im Ernstfall erheblich erleichtern, da Art. 35 Abs. 2 S. 1 GG bereits heute die Unterstützung der Länder durch die Bundespolizei ermöglicht.
Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. (Cambridge) ist Direktor des Instituts für Öffentliches Wirtschaftsrecht an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel.
