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BVerwG: Diesel-Verkehrsverbote unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit ausnahmsweise möglich

  • zu BVerwG , Urteil vom 27.02.2018 - BVerwG 7 C 26.16

Die Entscheidungen der Verwaltungsgerichte Düsseldorf und Stuttgart zur Fortschreibung der Luftreinhaltepläne der beiden Städte, in denen Fahrverbote für Dieselfahrzeuge als zulässig erachtet wurden, sind nicht zu beanstanden. Allerdings müssen bei der Prüfung von Verkehrsverboten für Diesel-Kraftfahrzeuge gerichtliche Maßgaben insbesondere zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit beachtet werden. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht mit zwei Urteilen vom 27.02.2018 entschieden und damit die Sprungrevisionen der Länder Nordrhein-Westfalen (Az.: 7 C 26.16) und Baden-Württemberg (Az.: 7 C 30.17) zurückgewiesen.

Fall Düsseldorf

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hatte das Land Nordrhein-Westfalen auf Klage der Deutschen Umwelthilfe verpflichtet, den Luftreinhalteplan für Düsseldorf so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Jahr gemittelten Grenzwertes für Stickstoffdioxid (NO) in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet Düsseldorf enthält. Der Beklagte sei verpflichtet, im Wege einer Änderung des Luftreinhalteplans weitere Maßnahmen zur Beschränkung der Emissionen von Dieselfahrzeugen zu prüfen. Beschränkte Fahrverbote für bestimmte Dieselfahrzeuge seien rechtlich und tatsächlich nicht ausgeschlossen.

Fall Stuttgart

Das Verwaltungsgericht Stuttgart hatte das Land Baden-Württemberg verpflichtet, den Luftreinhalteplan für Stuttgart so zu ergänzen, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO in Höhe von 40 µg/m³ und des Stundengrenzwertes für NO von 200 µg/m³ bei maximal 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr in der Umweltzone Stuttgart enthält. Der Beklagte habe ein ganzjähriges Verkehrsverbot für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 6 sowie für alle Kraftfahrzeuge mit Ottomotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 3 in der Umweltzone Stuttgart in Betracht zu ziehen.

BVerwG: Verwaltungsgerichtliche Entscheidungen sind nicht zu beanstanden

Das Bundesverwaltungsgericht hat die gegen diese Urteile eingelegten Sprungrevisionen der Länder zurückgewiesen. Die verwaltungsgerichtlichen Urteile seien vor dem Hintergrund des Unionsrechts überwiegend nicht zu beanstanden. Unionsrecht und Bundesrecht verpflichteten dazu, durch in Luftreinhalteplänen enthaltene geeignete Maßnahmen den Zeitraum einer Überschreitung der seit 01.01.2010 geltenden Grenzwerte für NO so kurz wie möglich zu halten.

Bundesrecht erlaubt keine zonen- oder streckenbezogenen Fahrverbote speziell für Diesel

Entgegen der Annahmen der Verwaltungsgerichte lasse das Bundesrecht zonen- wie streckenbezogene Verkehrsverbote speziell für Diesel-Kraftfahrzeuge jedoch nicht zu. Nach der bundesrechtlichen Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung (“Plakettenregelung“) sei der Erlass von Verkehrsverboten, die an das Emissionsverhalten von Kraftfahrzeugen anknüpfen, bei der Luftreinhalteplanung vielmehr nur nach deren Maßgaben möglich (rote, gelbe und grüne Plakette).

Unionsrecht rechtfertigt Verkehrsverbot jenseits bestehender Regelungen

Mit Blick auf die unionsrechtliche Verpflichtung zur schnellstmöglichen Einhaltung der NO-Grenzwerte ergebe sich jedoch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, dass nationales Recht, dessen unionsrechtskonforme Auslegung nicht möglich ist, unangewendet bleiben müsse, wenn dies für die volle Wirksamkeit des Unionsrechts erforderlich sei. Deshalb blieben die “Plakettenregelung“ sowie die StVO, soweit diese der Verpflichtung zur Grenzwerteinhaltung entgegenstehen, unangewendet, wenn ein Verkehrsverbot für Diesel-Kraftfahrzeuge sich als die einzig geeignete Maßnahme erweise, den Zeitraum einer Nichteinhaltung der NO-Grenzwerte so kurz wie möglich zu halten. "Gewisse Wertverluste sind hinzunehmen", sagte der Vorsitzende Richter Andreas Korbmacher. Die zuständigen Landesbehörden hätten es in der Hand, einen "Flickenteppich" zu verhindern.

In Stuttgart zunächst nur Verkehrsverbote für ältere Fahrzeuge möglich

Hinsichtlich des Luftreinhalteplans Stuttgart habe das Verwaltungsgericht in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass lediglich ein Verkehrsverbot für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 6 sowie für alle Kraftfahrzeuge mit Ottomotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 3 in der Umweltzone Stuttgart eine geeignete Luftreinhaltemaßnahme darstelle. Hierbei müsse jedoch sichergestellt werden, dass der auch im Unionsrecht verankerte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibe. Insoweit sei hinsichtlich der Umweltzone Stuttgart eine phasenweise Einführung von Verkehrsverboten, die in einer ersten Stufe nur ältere Fahrzeuge (etwa bis zur Abgasnorm Euro 4) betrifft, zu prüfen. Zur Herstellung der Verhältnismäßigkeit dürften Euro-5-Fahrzeuge jedenfalls nicht vor dem 01.09.2019 (mithin also vier Jahre nach Einführung der Abgasnorm Euro 6) mit Verkehrsverboten belegt werden. Darüber hinaus bedürfe es hinreichender Ausnahmen, zum Beispiel für Handwerker oder bestimmte Anwohnergruppen.

In Düsseldorf zonale und streckenbezogene Verkehrsverbote nicht ausgeschlossen

Hinsichtlich des Luftreinhalteplans Düsseldorf habe das Verwaltungsgericht festgestellt, dass Maßnahmen zur Begrenzung der von Dieselfahrzeugen ausgehenden Emissionen nicht ernsthaft in den Blick genommen worden sind. Dies müsse der Beklagte nachholen. Ergebe sich bei der Prüfung, dass sich Verkehrsverbote für Diesel-Kraftfahrzeuge als die einzig geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung überschrittener NO-Grenzwerte darstellen, seien diese - unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit - in Betracht zu ziehen. Die Straßenverkehrsordnung ermögliche die Beschilderung sowohl zonaler als auch streckenbezogener Verkehrsverbote für Diesel-Kraftfahrzeuge. Der Vollzug solcher Verbote sei zwar gegenüber einer “Plakettenregelung“ deutlich erschwert. Dies führe allerdings nicht zur Rechtswidrigkeit der Regelung.

Aus der Datenbank beck-online

Franzius, Genügt die Novelle des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes den unionsrechtlichen Vorgaben?, NVwZ 2018, 219

Jung, Der Rechtsrahmen der Verkehrswende - Appelle an den Gesetzgeber in Deutschland und Europa, IR 2017, 220

VG Stuttgart, Zulässigkeit von Verkehrsbeschränkungen für Dieselautos, ZUR 2017, 620

Schubert, "Verbesserung des Miteinanders von Mensch und Verkehr", NZV 2016, 401

Klinger, Das Jahr der Entscheidung im Luftqualitätsrecht, ZUR 2016, 1

Fonk, Das subjektiv-öffentliche Recht auf ordnungsgemäße Luftreinhalteplanung, NVwZ 2009, 69

Aus dem Nachrichtenarchiv

Gewerkschaft will Diesel-Fahrverbote mit Drei-Punkte-Plan verhindern, Meldung der beck-aktuell-Redaktion vom 23.02.2018, becklink 2009151

Länder sehen Einführung einer Quote für saubere Fahrzeuge kritisch, Meldung der beck-aktuell-Redaktion vom 05.02.2018, becklink 2008992

VG Düsseldorf, Bezirksregierung muss Luftreinhalteplan Düsseldorf 2013 nachbessern, Meldung der beck-aktuell-Redaktion vom 16.09.2016, becklink 2004394

VGH Kassel, Deutsche Umwelthilfe scheitert im Streit um Luftreinhaltepläne mit Vollstreckungsanträgen gegen Hessen, Meldung der beck-aktuell-Redaktion vom 18.05.2016, becklink 2003318

VG Wiesbaden, Hessen muss auf Klage eines Umweltvereins Luftreinhalteplan für Stadt Darmstadt ändern, Meldung der beck-aktuell-Redaktion vom 20.08.2012, becklink 1021958

Redaktion beck-aktuell, Verlag C.H.BECK, 27. Februar 2018 .

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