Das BVerwG urteilte in der vergangenen Woche, dass einem Umweltverband die Klagebefugnis fehlt, wenn er einen verbesserten Brandschutz für einen zum Projekt "Stuttgart 21" gehörenden Eisenbahntunnel verlangt. Die Besonderheit dieses Verfahrens besteht unter anderem darin, dass diese Klage erst rund 15 Jahre nachdem der Planfeststellungsbeschluss in Bestandskraft erwachsen ist, von dem Umweltverband erhoben wurde. Hätte sie Erfolg gehabt, wären ggf. nachträgliche Sicherheitsvorkehrungen erforderlich geworden.
Die regional tätige, behördlich anerkannte Umweltvereinigung, die sich laut Satzungszweck für die Förderung des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie den Schutz der örtlichen Bevölkerung einsetzt, war der Meinung, dass beim Bau des Tunnels Sicherheitsvorschriften missachtet worden seien, weshalb bei einer möglichen Evakuierung Menschenleben gefährdet, sowie durch Rauchentwicklungen auch die Umgebung in Mitleidenschaft gezogen werden könnte.
Der Verband stützte seine Klage auf § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG. Diese Vorschrift berechtigt Betroffene, nachträgliche Anordnungen in Bezug auf schon bestandskräftige Planfeststellungsbeschlüsse zu verlangen, um vorher nicht voraussehbare nachteilige Wirkungen des Vorhabens oder der entsprechenden Anlagen auszuschließen. Das Eisenbahn-Bundesamt, das den Planfeststellungsbeschluss erteilt hatte, war zuvor nicht auf die Bedenken des Verbandes eingegangen. Vor Gericht war es dann der Meinung, dass der Verband schon gar nicht befugt sei, Brandschutzmaßnahmen einzuklagen.
Wie weit geht der Umweltschutz?
Nachdem der VGH Mannheim* dies ebenfalls so gesehen hatte (Urteil vom 21.11.2023 – 5 S 1693/21), ließ das BVerwG entgegen dessen Entscheidung zunächst die Revision zu: "Das Revisionsverfahren kann voraussichtlich zur weiteren Klärung der Voraussetzungen beitragen, unter denen Umweltvereinigungen nach § 2 Abs. 1 UmwRG Rechtsbehelfe gegen behördliche Entscheidungen oder deren Unterlassen einlegen können."
Im Ergebnis bestätigte das BVerwG nun aber das Urteil des VGH Mannheim; allerdings mit abweichender Begründung. Beide Gerichte haben den Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes als eröffnet angesehen. Das UmwRG weist nach § 3 anerkannten Umweltvereinigungen Rechtsbehelfsbefugnisse zu, ohne dass diese geltend machen müssen, in eigenen Rechten verletzt zu sein (§ 2 Abs. 1 UmwRG i.V.m. § 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO, sogenannte überindividuelle Rechtsbehelfe). Allerdings muss es sich bei den angegriffenen Entscheidungen oder unterlassenen behördlichen Maßnahmen um einen der in § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG abschließend aufgelisteten Klagegegenstände handeln.
BVerwG: Es geht nicht um die Vorschriften, sondern um die Maßnahme selbst
Umstritten war, ob die besondere Zulässigkeitsvoraussetzung für Verbandsklagen, nämlich § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG, erfüllt war: Der Verband muss geltend machen, dass es bei seiner Klage auch wirklich um Umweltschutz geht. Das BVerwG verneinte dies. Denn der Verband habe nicht aufzuzeigen vermocht, dass die geforderten Brandschutzmaßnahmen etwas damit zu tun hätten. Das Gericht stellte dabei indes klar, dass nicht die Brandschutzvorschriften die Vereinigung in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berühren müssen, sondern das Vorhaben bzw. das Unterlassen der begehrten Sicherheitsmaßnahmen. Der VGH Mannheim hatte ausgeführt, es gehe vielmehr um sicherheitsrechtliche Bestimmungen "zur Eigen- und Fremdrettung von Zugpassagieren und Bahnbediensteten", nicht aber um Naturschutz oder die Landschaftspflege in der Nähe der Tunnelanlage, weshalb der Vereinigung kein Klagerecht zustehe. Nach der Auffassung des BVerwG ist dies indes keine Frage des Aufgabenbereichs des Verbands. Für diesen gehe es vielmehr um das angegriffene Vorhaben oder die unterlassene Maßnahme selbst. Dies deckt sich mit dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG.
Die Frage, ob die als verletzt gerügten Vorschriften den Verband zur Klage berechtigen, ist laut BVerwG erst im Rahmen der besonderen Zulässigkeitsvoraussetzung nach § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG zu erörtern: Denn bei Gegenständen des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG ist die Verbands-Rügebefugnis beschränkt auf umweltbezogene Vorschriften. Nach der Legaldefinition des § 1 Abs. 4 UmwRG handelt es sich hierbei um solche, die zwar grundsätzlich dem Schutz von Mensch und Umwelt dienen, sich aber auf Umweltbestandteile und Faktoren beziehen müssen und zumindest auch Umweltschutzziele verfolgen. Dies verneinte das BVerwG bei den als verletzt gerügten Sicherheitsvorschriften, die ausschließlich die Selbst- und Fremdrettung von Personen beim Brand eines Zuges im Tunnel und damit der Vermeidung oder Minimierung von Personen- oder Sachschäden bezweckten. Der VGH Mannheim hatte diese Frage dahinstehen lassen. Das hätte das BVerwG auch machen können, denn an sich reicht für die Verneinung der Zulässigkeit die fehlende Berührung des Satzungszwecks des Verbands durch das Vorhaben aus.
Kein Rechtsmissbrauch trotz Klage nach über einem Jahrzehnt
Im Ergebnis klärt das BVerwG mit diesem Urteil weitere Facetten der komplexen Zulässigkeitsvoraussetzungen für die umweltrechtliche Verbandsklage. Wäre die Klage zulässig gewesen, hätte in der Sache geklärt werden müssen, ob noch nachträgliche Anordnungen für Sicherheitsvorkehrungen erforderlich waren. Wären diese nicht mehr möglich gewesen, so hätte der Verband nur Entschädigungszahlungen, nicht aber die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses verlangen können. Diese nach Erteilung des Planfeststellungsbeschlusses bestehenden Ansprüche sind allerdings nicht dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz geschuldet oder aus diesem ableitbar, sondern aus dem generellen Anspruch Betroffener auf nachträgliche Anordnungen bei nachträglich auftretenden nachteiligen Auswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses nach § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG.
Eine rechtsmissbräuchliche Klageerhebung, die ebenfalls nach § 5 UmwRG die Verbandsklagebefugnis ausschließen kann, lag – auch bei dieser nach über einem Jahrzehnt nach Erteilung des Planfeststellungsbeschlusses erhobenen Klage – nicht vor. Diese Vorschrift bezweckt, dass Verbände noch nicht bestandskräftige Planfeststellungsbeschlüsse nicht absichtlich verzögern. Darum ging es vorliegend indes nicht. Denn der Planfeststellungsbeschluss war bereits bestandskräftig und die Tunnelanlage ist wohl schon weitgehend fertiggestellt. Der Anspruch aus § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG bezweckt lediglich ein Abhelfen von nicht erkannten nachteiligen Auswirkungen, berechtigt aber nicht zur nachträglichen Beseitigung des Planfeststellungsbeschlusses.
Prof. Dr. Sabine Schlacke ist Inhaberin des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, insb. Verwaltungs- und Umweltrecht an der Universität Greifswald.
(*irrtümlich hieß es zunächst, die Vorinstanz sei der VGH München gewesen, korrekt ist der VGH Mannheim, 08.12.2025, 9:34h, jvh))
