Die Besoldung der Berliner Beamtinnen und Beamten nach den Besoldungsordnungen A war über einen Zeitraum von zwölf Jahren in weiten Teilen nicht amtsangemessen. Das BVerfG stellte mit am Mittwoch veröffentlichten Beschlüssen vom 17. September 2025 fest, dass zahlreiche Vorschriften gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstießen. Zumindest die Hauptstadt muss bis nun zum 31. März 2027 verfassungskonforme Regelungen schaffen (Beschluss vom 17.09.2025 – 2 BvL 5/18 u.a.).
Der Zweite Senat erklärte die Berliner Besoldungsgesetze für die Jahre 2008 bis 2020 in weiten Teilen für unvereinbar mit dem Grundgesetz. Betroffen sind nahezu alle A-Besoldungsgruppen – also jene für die meisten Beamten, nicht hingegen Richterinnen und Staatsanwälte, sowie bestimmte andere Staatsbedienstete. Ausgenommen sind nur einige Zeiträume für die höheren Gruppen A 14 bis A 16. Die Karlsruher Richterinnen und Richter stellten fest, dass die Besoldung weder die verfassungsrechtlich gebotene Mindestbesoldung sicherstellte noch die Pflicht zur kontinuierlichen Anpassung an die wirtschaftliche Entwicklung erfüllte.
Karlsruhe wird grundsätzlich
Doch während Streitigkeiten um eine ausreichende Beamtenbesoldung die Gerichte immer wieder beschäftigen – und diese auch immer wieder zu niedrige Besoldungen monieren – geht diese Entscheidung über die gewohnte Detailkritik hinaus. Das Karlsruher Gericht wird grundsätzlich und erweitert zunächst eigenmächtig den Prüfungsgegenstand.
Wohl weil dem Senat bewusst war, dass seine Ausführungen eine gewisse Breitenwirkung erzielen würden, stellte er der inhaltlichen Begründung eine ausführliche Erklärung voran, warum man sich nicht an die konkreten Vorlagen in den Rechtsstreitigkeiten vor dem OVG Berlin-Brandenburg und dem BVerwG zu einzelnen Besoldungsgruppen und Zeiträumen zwischen 2008 und 2017 gebunden fühlte und stattdessen einmal generell reinen Tisch machen wollte.
Wer eine amtsangemessene Besoldung einklagen will, muss nämlich am Ende wohl oder übel nach Karlsruhe ziehen, wie das Gericht aufzeigte: "Eine erfolgreiche Klage auf amtsangemessene Besoldung bedarf somit zwingend der vorherigen Vorlage des Fachgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG, wenn dieses von der Verfassungswidrigkeit einer entscheidungserheblichen Besoldungsvorschrift überzeugt ist." Aufgrund der Vielzahl von Besoldungsordnungen und -gruppen sowie eines sich stets wandelnden Niveaus der amtsangemessenen Besoldung berge die Problematik "das Potenzial, die Arbeitsfähigkeit des Bundesverfassungsgerichts bis hin zu einer Blockade zu beeinträchtigen". Allein in Berlin harrten demnach rund 100.000 anhängige Widerspruchsverfahren und tausende Klageverfahren der anstehenden Karlsruher Entscheidung. Und nicht nur für Berlin, sondern auch für andere Bundesländer werde die Entscheidung eine Rolle spielen, so der Senat.
Grundsicherung nicht mehr der Maßstab
Zunächst rekapitulierte das Gericht die Grundlagen des Alimentationsprinzips, wonach der Dienstherr Beamtinnen und Beamten sowie ihren Familien einen Unterhalt gewähren muss, der sie vor existenziellen finanziellen Sorgen bewahrt. Dafür muss der Gesetzgeber, der die Beamtenbesoldung durch formelle Gesetze festlegt, vor allem genügend Abstand zur Armutsgefährdungsschwelle wahren (sog. Gebot der Mindestbesoldung).
Hierzu entwickelt das Gericht nun seine bisherige Rechtsprechung fort, die bislang für die Armutsschwelle auf das Grundsicherungsniveau abstellte. 15% darüber musste die Beamtenbesoldung mindestens liegen. Daran will der Senat nun jedoch nicht mehr festhalten. "Durch den Bezug zur Grundsicherung wird nicht hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass die Alimentation des Beamten und seiner Familie etwas qualitativ anderes ist als staatliche Hilfe zur Erhaltung eines Mindestmaßes sozialer Sicherung und eines sozialen Standards für alle", schreiben die Karlsruher Richterinnen und Richter in ihren Beschlussgründen.
Über die Hälfte der Betroffenen verfehlt neue Mindestbesoldung
Maßstab soll nach den Karlsruher Vorgaben nunmehr der Median des Äquivalenzeinkommens einer vierköpfigen Familie in der Bundesrepublik sein, konkret 80% davon. "In der sozialwissenschaftlichen Forschung ist allgemein anerkannt, dass Haushalte mit einem jährlichen, äquivalenzgewichteten Haushaltsnettoeinkommen von weniger als 60% des Median-Äquivalenzeinkommens als armuts(risiko)gefährdet gelten", heißt es in den Beschlussgründen. Der Bereich zwischen 60% und 80% des Median-Äquivalenzeinkommens gelte dann als "prekäres" Einkommen.
Beim Äquivalenzeinkommen handelt es sich um ein Pro-Kopf-Einkommen je Haushaltsmitglied, das durch eine Aufteilung des Haushaltsnettoeinkommens auf die im Haushalt lebenden Personen – je nach ihrem Bedarfsgewicht – ermittelt wird. Den Median bildet der mittlere Wert einer aufsteigenden Datenreihe, wobei jeweils eine Hälfte der Bevölkerung oberhalb und die andere unterhalb des Medians liegt.
Die Prüfung des BVerfG in Bezug auf die Berliner Bezahlung ergab, dass die Mindestbesoldung in den Jahren 2008 und 2009 in den Besoldungsgruppen A 2 bis A 9, von 2010 bis 2015 in den Gruppen A 4 bis A 10 und von 2016 bis 2020 in den Gruppen A 4 bis A 11 unterschritten wurde. In der Spitze lag die Jahresnettobesoldung bis zu 1.500 Euro unter der nun neu veranschlagten Prekaritätsschwelle. Insgesamt verfehlten 57,8% der geprüften Jahresbeträge die verfassungsrechtlich gebotene Mindestbesoldung.
Berlin hat zu lange gespart
Doch auch wenn der Armutsabstand gewahrt ist, ist die Prüfung nicht zu Ende. Zusätzlich veranschlagt das BVerfG eine Fortschreibung, der Gesetzgeber muss also die Entlohnung regelmäßig und transparent an den Wandel der Gegebenheiten anpassen. Das Gericht betont ausdrücklich, dass die Pflicht zur Fortschreibung nicht nur eine formale Begründung im Gesetzgebungsverfahren erfordert, sondern eine materielle Anpassung. Bei der gerichtlichen Überprüfung wird zuerst die Besoldungsentwicklung mit Tariflohn-, Nominallohn- und Verbraucherpreisindex verglichen. Hinzu kommt schließlich als vierter Parameter ein systeminterner Besoldungsvergleich, der das Abstandsgebot sichert. Werden mindestens zwei Parameter verletzt, besteht die Vermutung einer Unteralimentation.
Die Fortschreibung der Besoldung blieb laut BVerfG in Berlin hinter der Entwicklung von Tariflöhnen, Nominallöhnen und Verbraucherpreisen zurück. In vielen Jahren erfüllten mindestens zwei der vier vom Gericht definierten Parameter die Voraussetzungen für eine Vermutung der Unteralimentation. Diese Vermutung konnte der Landesgesetzgeber nach Ansicht des Gerichts nicht widerlegen.
Das Verfassungsgericht stellte außerdem klar: Haushaltsengpässe allein rechtfertigen keine Abweichung vom Alimentationsprinzip. Zwar können außergewöhnliche Notsituationen eine vorübergehende Einschränkung rechtfertigen, doch dies setzt ein schlüssiges und umfassendes Konzept voraus. Eine bloße Berufung auf "knappe Kassen" genügt nicht. Außerdem habe Berlin nach der Föderalismusreform 2006 lange Zeit bewusst von einer Anpassung der Bezüge seiner Staatsdienerinnen und -diener abgesehen. Nach diesem "vollständigen Ausfall der Gestaltungsverantwortung" hätten auch spärliche Erhöhungen in der Zeit danach nichts genützt, zumal eine Sonderzahlung im Gegenzug gestrichen worden sei.
Eine Entscheidung, die über Berlin hinauswirkt
Berlin muss nun nicht nur bis Ende März 2027 eine verfassungskonforme Regelung schaffen, sondern auch nachzahlen – allerdings laut Gericht nur an diejenigen, die sich bislang per Rechtsbehelf gegen eine zu niedrige Besoldung gewehrt haben. Die Beträge dürften angesichts der langen Zeit dennoch nicht unerheblich sein, Schätzungen gehen von einer dreistelligen Millionensumme aus.
Wenngleich die Entscheidung primär Berlin betrifft, ist für die Aussage, dass sie auch Signalwirkung für andere Länder und den Bund hat, diesmal keine fachliche Einordnung notwendig – das Gericht selbst stellt dies explizit klar. Die Maßstäbe für die Prüfung einer amtsangemessenen Besoldung sind nun neu justiert. Der Gesetzgeber muss dabei nicht nur die Mindestbesoldung sicherstellen, sondern auch ein konsistentes Besoldungsgefüge schaffen. Das bedeutet: Die Anhebung der unteren Gruppen kann auch Auswirkungen auf die höheren Gruppen haben, um das Abstandsgebot zu wahren.
In mehreren Ländern sind aktuell Verfahren zur Beamtenbesoldung anhängig, die nun nach diesen Kriterien zu prüfen sind. Der Bund hat zwar in den vergangenen Jahren regelmäßig Besoldungsanpassungen vorgenommen, doch die neuen Maßstäbe könnten dazu führen, dass auch hier Nachbesserungen erforderlich sind.
