Am vergangenen Donnerstag stand die Verabschiedung des neuen Terrorismusstrafrechts auf der Tagesordnung des Deutschen Bundestages. Es galt, europäische Vorgaben umzusetzen und ein Vertragsverletzungsverfahren abzuwenden. Anstatt die Chance auf ein modernes und rechtsstaatliches Staatsschutzstrafrecht zu nutzen, griffen die Regierungsfraktionen jedoch lieber zu parlamentarischen Hütchenspielertricks. Ungeachtet der in der Expertenanhörung geäußerten Bedenken wurde einmal mehr eine Vorverlagerung des Strafrechts beschlossen. Rechtsstaatlicher Tiefpunkt war aber die Verabschiedung eines neuen Straftatbestandes, von dem selbst die Oppositionsfraktionen erst in buchstäblich letzter Minute erfahren hatten.
Die EU-Kommission ist mit dem deutschen Terrorismusstrafrecht in den §§ 89a ff. und 129a f. StGB schon länger unzufrieden. Bereits 2017 ist die auf der Grundlage von Art. 83 AEUV erlassene EU-Terrorismusbekämpfungsrichtlinie in Kraft getreten. Sie enthält weitreichende Vorgaben für eine Vorverlagerung der nationalen Strafvorschriften, die im deutschen StGB bislang nicht vollständig umgesetzt waren. Diese europarechtlichen Vorgaben sind so weitreichend, dass sie aus deutscher Perspektive zumindest teilweise als verfassungswidrig einzustufen wären. Aber insofern hilft alles Jammern und Wehklagen nichts. Mit Blick auf den Anwendungsvorrang des Unionsrechts und die Loyalitätsverpflichtung aus Art. 4 Abs. 3 EUV ist man zur Umsetzung verpflichtet.
Bundesregierung geht über weitreichende EU-Vorgaben noch hinaus
Schon in der vergangenen Legislaturperiode hatte die damalige Bundesregierung einen entsprechenden Gesetzentwurf in den Bundestag eingebracht, um ein Vertragsverletzungsverfahren abzuwenden. Nach dem sogenannten Ampel-Aus musste die jetzige schwarz-rote Koalition deshalb zwingend einen neuen Anlauf unternehmen. Auch ihr neuer Gesetzentwurf vom 10. Dezember 2025 (BT-Drs. 21/3191) enthielt zahlreiche Erweiterungen, die schlicht europarechtlich vorgegeben waren. Dazu zählen etwa die Kriminalisierung der Einreise zur Begehung terroristischer Straftaten in § 89a StGB, da bislang nur die Ausreise unter Strafe gestellt war. Hinzu kommen die Androhung von und die versuchte Anstiftung zu terroristischen Straftaten, die nun flächendeckend unter Strafe stehen. Immerhin haben die von erkennbarem Law-and-order-Denken geprägten Vorgaben aus Brüssel auch dazu geführt, dass sich der Gesetzgeber in den §§ 89a ff. StGB nun endlich vom Begriff der "schweren staatsgefährdenden Gewalttatat" als inhaltlichem Anknüpfungspunkt verabschiedet hat. Dieser unbestimmte Begriff war eine verfehlte Eigenkreation des deutschen Gesetzgebers aus dem Jahr 2009. Er hat deutlich mehr Rechtsprobleme geschaffen als gelöst.
Dennoch konnte die Bundesregierung der Versuchung nicht widerstehen, über die ohnehin schon weiten Vorgaben der EU-Terrorismusbekämpfungsrichtlinie sogar noch hinauszugehen. Dies wiegt umso schwerer, als es hier vor allem um die Kriminalisierung des typischerweise straflosen Vorbereitungsstadiums terroristischer Anschläge geht. Insofern wird ausgeblendet, dass hinter der Grenze zwingender europäischer Vorgaben wieder das deutsche Grundgesetz gilt und die Gefahr unverhältnismäßiger und damit verfassungswidriger Straftatbestände lauert.
Auch eine Paketschnur kann ein gefährliches Werkzeug sein
Zum "verfassungsrechtlichen Risikobereich" zählt etwa, dass in § 89a StGB nun auch terroristisch motivierte Vorbereitungshandlungen mit Alltagsgegenständen wie Messern oder Kraftfahrzeugen erfasst werden. Das ist mit Blick auf aktuelle Anschläge in Mannheim, Solingen, Magdeburg oder München gut gemeint. Aber gut gemeint ist leider nicht gut gemacht. Solche "gefährlichen Werkzeuge" können ihr Potenzial zur Rechtsgutsverletzung nicht nur aus ihrer objektiven Beschaffenheit, sondern auch durch die Art der Verwendung im Einzelfall erlangen. Deshalb können auch per se ungefährliche Gegenstände zu gefährlichen Werkzeugen werden. Beispiele sind das Würgen des Opfers mit einem Stück Paketschnur oder der Stich mit einem Filzstift gegen das Auge.
Um aus Verhältnismäßigkeitsgründen nicht strafwürdige Fälle bereits auf der Ebene des objektiven Tatbestands ausschließen zu können, bedarf es also eines objektiven Korrektivs, mit dessen Hilfe sichergestellt wird, dass es sich um Gegenstände handeln muss, die in ihrem Gefahrenpotenzial den im Gesetz schon bislang genannten "Waffen" gleichstehen. So hätte man z.B. von "Waffen und vergleichbar gefährlichen Werkzeugen" oder "waffenähnlichen Werkzeugen" sprechen können. Der von der Bundesregierung gewählte subjektive Ansatz, wonach die Absicht erforderlich sein soll, das gefährliche Werkzeug bei der terroristischen Straftat zu verwenden, gewährleistet die erforderliche Einschränkung gerade nicht. Sie erfasst dem Wortlaut nach auch zur Rechtsgutsverletzung vollkommen untaugliche Gegenstände, wenn der Täter oder die Täterin nur selbst von ihrer Tauglichkeit überzeugt ist (z.B. beim Plan, die potenziellen Tatopfer durch das Bewerfen mit Wattebällchen zu töten).
Fehlgeschlagener Upload einer Bombenbauanleitung – ist das schon strafwürdiges Unrecht?
Derartige Ungereimtheiten setzen sich über das gesamte Gesetzespaket fort. So ist nun auch der bloße Versuch der Unterstützung terroristischer Vereinigungen in § 129a StGB unter Strafe gestellt. Damit werden auch Fälle einer lediglich versuchten Beihilfe kriminalisiert, obwohl das deutsche Strafgesetzbuch traditionell nur vollendete Beihilfehandlungen erfasst. Insoweit geht es um Fälle, in denen Überweisungen an terroristische Akteure glücklicherweise abgefangen werden konnten oder sich ein Nachweis hinsichtlich der Förderung der Gesamtorganisation nicht führen lässt. Aber: Ist das schon strafwürdiges Unrecht? Dieselbe Frage kann man auch bei dem durch technische Probleme gescheiterten Versuch des Hochladens einer Bombenbauanleitung stellen, der nunmehr in § 91 StGB unter Strafe gestellt ist.
Bei alledem blendet der Gesetzgeber aus, dass wir über die Entstehungsbedingungen terroristischer Anschläge empirisch viel zu wenig wissen. Es gibt keine Checkliste von Indikatoren, die man einfach abhaken kann. Radikalisierungsprozesse verlaufen typischerweise über Jahre hinweg und können je nach Individuum die unterschiedlichsten Ursachen haben. Und selbst unter denjenigen, die zur Durchsetzung ihrer Ziele auch Gewalt als Mittel in Erwägung ziehen, leben die wenigsten ihre Gewaltfantasien tatsächlich aus. Millionen von Menschen werden im Laufe ihres Lebens Küchenmesser kaufen oder Autos anmieten. Aber die wenigsten werden dies mit dem Gedanken tun, diese als Werkzeuge für einen terroristischen Anschlag einzusetzen. Dass solche neutralen Alltagshandlungen, von denen gerade nicht gesichert ist, dass sie typischerweise in einen terroristischen Anschlag münden, in den Anwendungsbereich von Strafnormen mit teilweise massiver Strafdrohung fallen, ist kein gutes Zeichen für einen Rechtsstaat. Dieser bewährt sich gerade im Umgang mit seinen Gegnern.
Strafrahmen erhöht, um Ermächtigungsgrundlagen zu erfüllen
Selbstverständlich entscheidet in einer Demokratie richtigerweise immer die durch Wahlen demokratisch legitimierte Mehrheit. Dabei haben es die Regierungsfraktionen aber nicht belassen. Vielmehr enthält das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2017/541 zur Terrorismusbekämpfung und zur Anpassung des Strafrahmens bei geheimdienstlicher Agententätigkeit gleich zwei versteckte Besonderheiten.
Zum einen ist der Strafrahmen der geheimdienstlichen Agententätigkeit in § 99 Abs. 1 StGB auf Freiheitsstrafe von sechs Monaten bis zu zehn Jahren drastisch erhöht worden. Hintergrund hierfür ist, dass das BVerfG in seinem Beschluss vom 17. Juli 2024 zum Hessischen Verfassungsschutzgesetz klargestellt hat, dass personenbezogene Daten nicht von den Nachrichtendiensten an die Strafverfolgungsbehörden übermittelt werden dürfen, wenn keine Strafe von mehr als fünf Jahren droht. Und jüngst hat Karlsruhe auch in seinem Beschluss zur strafprozessualen Quellen-Telekommunikationsüberwachung und Online-Durchsuchung vom 24. Juni 2025 ("Trojaner II") noch einmal betont, dass Tatbestände mit einer Strafandrohung von maximal fünf Jahren per se keine Einstufung als "besonders schwere Straftaten" rechtfertigten. Damit scheiden sie als Anlasstaten für intensive strafprozessuale Grundrechtseingriffe aus.
Die nun vorgenommene Strafrahmenerhöhung ist damit ein gesetzgeberischer Trick, um den Datenaustausch zwischen Nachrichtendiensten und Strafverfolgungsbehörden sowie lieb gewonnene Ermittlungsbefugnisse beibehalten zu können. Damit hat man das Pferd von hinten aufgezäumt. Die Höhe der Strafandrohung hat sich immer am im Gesetz verkörperten Unrecht zu orientieren. Und die besondere Schwere der Straftat muss sich, so das BVerfG, ausdrücklich im Gesetzeswortlaut niederschlagen. Man kann daher nicht einfach den Strafrahmen einer ansonsten unveränderten Norm anheben, wie es gerade passt.
Das Geschmäckle einer Bananenrepublik
Trauriger Schlussakkord des Gesetzgebungsverfahrens war aber die Verabschiedung eines neuen § 87a StGB, mit dem die "Ausübung fremder Einflussnahme und darauf gerichtete Agententätigkeit" bestraft werden soll. Dieser Tatbestand wurde im gesamten Gesetzgebungsverfahren zuvor mit keiner Silbe erwähnt. Er war auch nicht Gegenstand des Entwurfs, der den Sachverständigen in der Anhörung am 14. Januar 2026 zur Begutachtung vorlag. Der einschlägige Änderungsantrag von CDU/CSU und SPD datiert als Drucksache des Rechtsausschusses vom 27. Januar 2026 um 12.09 Uhr. Es ist damit der Opposition gerade einmal anderthalb Tage vor der Schlussberatung im Plenum des Bundestages zugegangen.
Und jetzt wird es interessant: In der Zeitschrift für das Gesamte Sicherheitsrecht (GSZ) forderte gerade im vergangenen Jahr der Leiter der Abteilung 4 (Spionageabwehr) im Bundesamt für Verfassungsschutz in einem Beitrag mit dem eher unscheinbaren Titel "Hybride Bedrohungen in Deutschland – Ein Plädoyer für die Strafbarkeit von ausländischen Einflussaktionen" einen neuen § 87a StGB für die Ausübung fremder Einflussnahme. Das kann kaum Zufall, sondern dürfte eher ein Hinweis darauf sein, dass die Wünsche der Behörde unmittelbaren und nicht zuletzt heimlichen Eingang in das nun beschlossene Gesetz fanden. Damit bleibt auch hier ein deutliches "Geschmäckle": der Geschmack von Bananenrepublik.
Prof. Dr. Mark A. Zöller ist Geschäftsführer des Instituts für Digitalisierung und das Recht der Inneren Sicherheit (IDRIS) sowie Inhaber des Lehrstuhls für Deutsches, Europäisches und Internationales Strafrecht und Strafprozessrecht, Wirtschaftsstrafrecht und das Recht der Digitalisierung an der Ludwig-Maximilians-Universität in München. Er ist zudem Of Counsel in der Strafrechts-Kanzlei Gercke Wollschläger.
