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BVerfG: Teilweise Verfassungswidrigkeit der Hartz IV-Sanktionen – Auswirkungen für die Praxis

SGB II §§ 31, 31a I, 31b I 3; GG Art. 1 I, 20 I

1. Die zentralen verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung staatlicher Grundsicherungsleistungen ergeben sich aus der grundrechtlichen Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums (Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG). Gesichert werden muss einheitlich die physische und soziokulturelle Existenz. Die den Anspruch fundierende Menschenwürde steht allen zu und geht selbst durch vermeintlich „unwürdiges“ Verhalten nicht verloren. Das Grundgesetz verwehrt es dem Gesetzgeber aber nicht, die Inanspruchnahme existenzsichernder Leistungen an den Nachranggrundsatz zu binden, also nur dann zur Verfügung zu stellen, wenn Menschen ihre Existenz nicht vorrangig selbst sichern können, sondern wirkliche Bedürftigkeit vorliegt.

2. Der Gesetzgeber kann erwerbsfähigen Menschen, die nicht in der Lage sind, ihre Existenz selbst zu sichern und die deshalb staatliche Leistungen in Anspruch nehmen, abverlangen, selbst zumutbar an der Vermeidung oder Überwindung der eigenen Bedürftigkeit aktiv mitzuwirken. Er darf sich auch dafür entscheiden, insoweit verhältnismäßige Pflichten mit wiederum verhältnismäßigen Sanktionen durchzusetzen.

3. Wird eine Mitwirkungspflicht zur Überwindung der eigenen Bedürftigkeit ohne wichtigen Grund nicht erfüllt und sanktioniert der Gesetzgeber das durch den vorübergehenden Entzug existenzsichernder Leistungen, schafft er eine außerordentliche Belastung. Dies unterliegt strengen Anforderungen der Verhältnismäßigkeit; der sonst weite Einschätzungsspielraum zur Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit von Regelungen zur Ausgestaltung des Sozialstaates ist hier beschränkt. Prognosen zu den Wirkungen solcher Regelungen müssen hinreichend verlässlich sein; je länger die Regelungen in Kraft sind und der Gesetzgeber damit in der Lage ist, fundierte Einschätzungen zu erlangen, umso weniger genügt es, sich auf plausible Annahmen zu stützen. Zudem muss es den Betroffenen tatsächlich möglich sein, die Minderung existenzsichernder Leistungen durch eigenes Verhalten abzuwenden; es muss also in ihrer eigenen Verantwortung liegen, in zumutbarer Weise die Voraussetzungen dafür zu schaffen, die Leistung auch nach einer Minderung wieder zu erhalten. (Leitsätze des Gerichts)

BVerfG, Urteil vom 05.11.2019 - 1 BvL 7/16, BeckRS 2019, 26651

Anmerkung von
Richter am LSG Berlin-Brandenburg Dr. Claus-Peter Bienert, Potsdam für Plagemann Rechtsanwälte Partnerschaft mbB, Frankfurt am Main

Aus beck-fachdienst Sozialversicherungsrecht 23/2019 vom 22.11.2019

Diese Urteilsbesprechung ist Teil des zweiwöchentlich erscheinenden Fachdienstes Sozialversicherungsrecht. Neben weiteren ausführlichen Besprechungen der entscheidenden aktuellen Urteile im Sozialversicherungsrecht beinhaltet er ergänzende Leitsatzübersichten und einen Überblick über die relevanten neu erschienenen Aufsätze. Zudem informiert er Sie in einem Nachrichtenblock über die wichtigen Entwicklungen in Gesetzgebung und Praxis des Sozialversicherungsrechts. Weitere Informationen und eine Schnellbestellmöglichkeit finden Sie unter www.beck-online.de


Sachverhalt/Entscheidung

Wegen des Sachverhaltes und des wesentlichen Entscheidungsinhaltes der besprochenen Entscheidung sei auf Ausgabe 22 des Fachdienstes verwiesen (FD-SozVR 2019, 422015):

Praxishinweis

1. „Sanktionen bis 30 Prozent des Regelbedarfes grundsätzlich in Ordnung, weiter gehende Sanktionen grundsätzlich nicht“ – mit dieser stark vereinfachenden und daher auch nicht ganz präzisen Formel lässt sich die Entscheidung des BVerfG zusammenfassen.

2. Eine Riesensensation ist die Entscheidung nicht. Dass die „30-Prozent-Grenze“ gleichsam auch die ungefähre Grenze zwischen Verfassungsgemäßheit und Verfassungswidrigkeit skizziert, hatte sich schon angedeutet (vgl. Bienert, in: Plagemann, MAH-SozR, 5. Aufl. 2018, Rn. 386). So hatte schon das BSG entschieden, gegen eine Minderung des Alg II-Anspruchs um 30 Prozent des maßgebenden Regelbedarfs aufgrund einer Pflichtverletzung bestünden keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Allerdings hatte das BSG noch angenommen, soweit bei Sanktionen, die 30 Prozent des Regelbedarfs überschreiten, Sachleistungen erbracht würden, genüge das den verfassungsrechtlichen Anforderungen jedenfalls grundsätzlich (BeckRS 2015, 72370).

3. Angemerkt sei, dass das BVerfG entgegen einer häufigen Lesart eine über 30 Prozent hinausgehende Sanktion nicht generell für unzulässig gehalten hat. So hat es ausgeführt, eine 60 Prozent-Sanktion möge im Einzelfall zu rechtfertigen sein (Rn. 199). Noch deutlicher sind folgende Ausführungen zur vollständigen Leistungsentziehung (Rn. 209): „Anders liegt dies folglich, wenn und solange Leistungsberechtigte es selbst in der Hand haben, durch Aufnahme einer ihnen angebotenen zumutbaren Arbeit (§ 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II) ihre menschenwürdige Existenz tatsächlich und unmittelbar durch die Erzielung von Einkommen selbst zu sichern. Ihre Situation ist dann im Ausgangspunkt derjenigen vergleichbar, in der keine Bedürftigkeit vorliegt, weil Einkommen oder Vermögen aktuell verfügbar und zumutbar einsetzbar sind. Wird eine solche tatsächlich existenzsichernde und im Sinne des § 10 SGB II zumutbare Erwerbstätigkeit ohne wichtigen Grund im Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 2 SGB II willentlich verweigert, obwohl im Verfahren die Möglichkeit bestand, dazu auch etwaige Besonderheiten der persönlichen Situation vorzubringen, die einer Arbeitsaufnahme bei objektiver Betrachtung entgegenstehen könnten, ist daher ein vollständiger Leistungsentzug zu rechtfertigen.“ Der Gesetzgeber wäre also bei einer Neufassung der Sanktionsregelungen nicht grundsätzlich daran gehindert, über 30 Prozent hinausgehende Sanktionen vorzusehen. Nur die aktuelle starre Abfolge „30, 60, 100 Prozent“ ist nach dem BVerfG verfassungsrechtlich unzulässig.

4. Das BVerfG hat die von ihm überprüften Regelungen nicht für nichtig erklärt, sondern „nur“ für mit dem GG unvereinbar (Rn. 212). Sie sind demnach nach Maßgabe des Entscheidungstenors weiterhin anzuwenden. Die Entscheidung des BVerfG hat Gesetzeskraft, weswegen deren Entscheidungsformel auch im Bundesgesetzblatt veröffentlicht wird (§ 31 Abs. 2 Satz 1 und 3 BVerfGG).

5. Die überprüften Regelungen sind nach der Entscheidungsformel wie folgt anzuwenden:

  • § 31a Absatz 1 Satz 1 SGB II ist in den Fällen des § 31 Absatz 1 SGB II mit der Maßgabe anzuwenden, dass die Leistungsminderung wegen einer Pflichtverletzung nach § 31 Absatz 1 SGB II nicht erfolgen muss, wenn dies im konkreten Einzelfall unter Berücksichtigung aller Umstände zu einer außergewöhnlichen Härte führen würde. Insbesondere kann von einer Minderung abgesehen werden, wenn nach Einschätzung der Behörde die Zwecke des Gesetzes nur erreicht werden können, indem eine Sanktion unterbleibt.
  • § 31a Absatz 1 Sätze 2 und 3 SGB II sind in den Fällen des § 31 Absatz 1 SGB II mit der Maßgabe anwendbar, dass wegen wiederholter Pflichtverletzungen eine Minderung der Regelbedarfsleistungen nicht über 30 Prozent des maßgebenden Regelbedarfs hinausgehen darf. Von einer Leistungsminderung kann abgesehen werden, wenn dies im konkreten Einzelfall unter Berücksichtigung aller Umstände zu einer außergewöhnlichen Härte führen würde. Insbesondere kann von einer Minderung abgesehen werden, wenn nach Einschätzung der Behörde die Zwecke des Gesetzes nur erreicht werden können, indem eine Sanktion unterbleibt.
  • § 31b Absatz 1 Satz 3 SGB II ist in den Fällen des § 31 Absatz 1 SGB II mit folgender Maßgabe anzuwenden: Wird die Mitwirkungspflicht erfüllt oder erklären sich Leistungsberechtigte nachträglich ernsthaft und nachhaltig bereit, ihren Pflichten nachzukommen, kann die zuständige Behörde unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls ab diesem Zeitpunkt die Leistung wieder in vollem Umfang erbringen. Die Minderung darf ab diesem Zeitpunkt nicht länger als einen Monat andauern.

6. Das heißt im Klartext:

  • Der Minderungsbetrag wegen wiederholter Pflichtverletzungen wird auf 30 Prozent des maßgeblichen Regelbedarfs begrenzt;
  • von einer Leistungsminderung kann abgesehen werden, wenn dies im konkreten Einzelfall unter Berücksichtigung aller Umstände zu einer außergewöhnlichen Härte führen würde;
  • bei Nachholung einer Mitwirkung oder – falls diese nicht möglich ist – Bereiterklärung, den Pflichten nachzukommen, kann die Leistung ab diesem Zeitpunkt wieder erbracht werden.

Soweit das BVerfG bezogen auf den 2. und 3. Spiegelstrich das Absehen von einer Leistungsminderung und die Wiedererbringung von Leistungen wörtlich in das Ermessen der Behörde gestellt hat („kann“), dürfte dies so nicht zu verstehen sein. „Kann“ skizziert kein freies Ermessen, sondern ist eher wie „soll“ zu verstehen.

7. Für den Rechtsschutz hat das BVerfG in den Rn. 218 ff. einige interessante Grundsätze aufgestellt:

  • Für bestandskräftige Verwaltungsakte bleibt es bei der Regelung des § 40 Abs. 3 SGB II als Sonderregelung zu § 44 Abs. 1 Satz 1 SGB X; § 40 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 SGB II bestimmt, dass  dann, wenn die in § 44 Absatz 1 Satz 1 SGB X genannten Voraussetzungen für die Rücknahme eines rechtswidrigen nicht begünstigenden Verwaltungsaktes vorliegen, weil dieser auf einer Rechtsnorm beruht, die nach Erlass des Verwaltungsaktes durch eine Entscheidung des BVerfG für nichtig oder für unvereinbar mit dem GG erklärt worden ist, der Verwaltungsakt, wenn er unanfechtbar geworden ist, nur mit Wirkung für die Zeit nach der Entscheidung des BVerfG zurückzunehmen ist; an bestandskräftige Sanktionen wird man danach also nur schwer herankommen;
  • nicht bestandskräftige Bescheide über Leistungsminderungen nach § 31a Abs. 1 Satz 1 SGB II, die vor der Urteilsverkündung festgestellt worden sind, bleiben wirksam; 30-Prozent-Sanktionen sind also wirksam, aber ggf. anfechtbar;
  • zum Zeitpunkt der Urteilsverkündung nicht bestandskräftige Bescheide über Leistungsminderungen nach § 31a Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB II, sind, soweit sie über eine Minderung in Höhe von 30 Prozent des maßgebenden Regelbedarfs hinausgehen, aufzuheben; also: 60-Prozent- und Total-Sanktionen sind zwingend aufzuheben; im Kontext zur Anordnung zu den 30-Prozent-Sanktionen dürfte dies so zu verstehen sein, dass die Jobcenter über 30 Prozent hinausgehende Sanktionen von Amts wegen aufheben müssen;
  • die Verfassungswidrigkeit der Regelungen ist bei Kostenentscheidungen zugunsten von klagenden Hilfebedürftigen angemessen zu berücksichtigen, soweit dies die gesetzlichen Bestimmungen ermöglichen; § 193 SGG räumt den Gerichten bei der Kostenentscheidung ein weites Ermessen ein. Auch wenn der Hilfebedürftige in der Hauptsache verliert, kommt ein jedenfalls teilweiser Kostenerstattungsanspruch in Betracht.

8. Nicht geäußert hat sich das BVerfG zu:

  • Regelungen über Sanktionen nach § 31 Abs. 2 SGB II wegen unwirtschaftlichen Verhaltens und im Zusammenhang mit einer Sperrzeit oder nach § 32 SGB II wegen Meldeversäumnissen;
  • einer höheren Belastung von Betroffenen, die entstehen kann, wenn eine andere Leistungsminderung mit den hier zu prüfenden Sanktionen zusammentrifft;
  • den Bestimmungen über Sanktionen gegenüber unter 25-jährigen erwerbsfähigen Leistungsberechtigten in § 31a Abs. 2, § 31b Abs. 1 Satz 4 SGB II.

Es ist nicht zu verwegen, anzunehmen, dass die sehr strengen Sanktionsregelungen gegenüber unter 25-jährigen nach Maßgabe der jetzigen Entscheidung des BVerfG verfassungswidrig sind (vgl. Bienert a.a.O., Rn. 414 ff.). Im Übrigen kommt es wohl darauf an, wie weit sich die Sanktionen insgesamt von der „30-Prozent-Grenze“ entfernen. Eine „Kombination“ einer 30-Prozent-Sanktion mit einer 10-Prozent-Sanktion bei Meldeversäumnis (§ 32 SGB II) dürfte aber nicht zwingend verfassungswidrig sein.

9. Die Entscheidung des BVerfG – ein Segen für „Totalverweigerer“?

In der Praxis kommen durchaus Fälle vor, in denen die Betroffenen jedwede Mitwirkung aus grundsätzlichen Gründen – seien es politische Gründe oder schlicht Arbeitsunlust – verweigern. Ihnen dürfte die Entscheidung des BVerfG insoweit entgegen kommen, als Sanktionen wegen wiederholter Pflichtverletzung über 30 Prozent des für sie maßgeblichen Regelbedarfs hinaus auch für sie nicht in Betracht kommen dürften. Eine 30-Prozent-Sanktion dürfte ihnen gegenüber aber durchaus in Betracht kommen, obwohl man in ihren Fällen Zweifel an der Eignung der Sanktion äußern kann, den gewünschten Erfolg der Mitwirkung an der Beseitigung der eigenen Hilfebedürftigkeit und der Integration in den Arbeitsmarkt im Recht der Grundsicherung zu fördern. Ausführungen des BVerfG dazu, dass eine außergewöhnliche Härte im Zusammenhang mit Sanktionen nicht schon allein deshalb vorliege, weil sich die Betroffenen schlicht weigern, an der Überwindung ihrer Hilfebedürftigkeit selbst aktiv mitzuwirken, und damit wissentlich die Vorenthaltung staatlicher Leistungen in Kauf nehmen (Rn. 184), deuten aber darauf hin, dass auch „Totalverweigerer“ sanktioniert werden können. Eine höhere Belastung von Betroffenen, die entstehen kann, wenn eine andere Leistungsminderung mit den hier zu prüfenden Sanktionen zusammentrifft, war nicht Gegenstand der Entscheidung (Rn. 183).

10. Ausblick:

Unmittelbarer Handlungsbedarf besteht für den Gesetzgeber nicht. Mit der jetzigen verfassungsgerichtlichen Entscheidung besteht aktuell eine der Verfassung gemäße Rechtslage. Das lässt befürchten, dass der Gesetzgeber erst einmal untätig bleiben wird. Soweit er tätig werden sollte, ist zu hoffen, dass kein Regelungsungeheuer entsteht (wie bspw. der furchterregende § 41a SGB II), welches – ggf. gewürzt mit der leider üblichen Prise sprachlicher Unbeholfenheit – den Rechtsanwender vor zahlreiche Probleme stellt. Sinnvoll dürfte es insbesondere sein,

  • den monatlichen Sanktionsbetrag in jedem Fall auf 30 Prozent des maßgebenden Regelbedarfs zu begrenzen und zwar auch im Falle der Kombination mehrerer Sanktionstatbestände; Vorteil: über 30 Prozent gehende Sanktionen sind zwar nicht generell verfassungsrechtlich unzulässig, in der Praxis werden solche Sanktionen aber auch nach einer Neufassung des Gesetzes wahrscheinlich nur selten halten; das kann man sich mit der hier erwogenen Begrenzung sparen;
  • umständliche Sonderregelungen zu vermeiden und hier insbesondere die Regelungen für unter 25-jährige ersatzlos zu streichen,
  • das „ob“ und „wie“ einer Sanktionierung als Ermessensregelung auszugestalten, was im Übrigen auch das BVerfG andeutet (Rn. 185); gesetzlich geregelt werden sollte insoweit nur der Rahmen, innerhalb dessen das Ermessen auszuüben ist (Zeitraum: bis zu drei Monate; Höhe: bis zu 30 Prozent); Vorteil: eine einzelfallbezogene Sanktionierung wird ermöglicht, ohne dass das Gesetz mit zahlreichen Tatbeständen überfrachtet wird, die eine Sanktionierung in unterschiedlicher Höhe und von unterschiedlicher Dauer regeln,
  • klar zu regeln, dass bei nachträglicher Erfüllung der Mitwirkungspflicht oder, falls diese nicht mehr möglich ist, nachträglicher ernsthafter und nachhaltiger Bereiterklärung, den Pflichten nachzukommen, die zuständige Behörde unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls ab diesem Zeitpunkt die Leistung wieder in vollem Umfang erbringen soll.
Redaktion beck-aktuell, Verlag C.H.BECK, 25. November 2019 .

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