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BGH: Nichtigkeit der Hessischen Verordnung zur Bestimmung der Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten

BGB § 556d II; GG Art. 14 I

1. Die der jeweiligen Landesregierung obliegende gesetzliche Verpflichtung, den Erlass einer Rechtsverordnung, die Gebiete mit angespannten Wohnungsmärken bestimmt, zu begründen (§ 556d Abs. 2 Satz 5 bis 7 BGB), verfolgt in Anbetracht der mit der Gebietsbestimmung verbundenen Beschränkung der grundrechtlich geschützten Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) den Zweck, die Verhältnismäßigkeit der Gebietsausweisung zu gewährleisten. Mittels der Verordnungsbegründung soll die Entscheidung der jeweiligen Landesregierung insbesondere im Hinblick darauf nachvollziehbar gemacht werden, aufgrund welcher Tatsachen sie die von ihr ausgewiesenen Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten bestimmt hat und welche Begleitmaßnahmen sie plant, um die Anspannung der Wohnungsmärkte zu beseitigen.

2. Eine im maßgeblichen Zeitpunkt des Inkrafttretens der Rechtsverordnung lediglich im Entwurfsstadium verbliebene Begründung wird weder dem Wortlaut des § 556d Abs. 2 Satz 5 bis 7 BGB noch dem Sinn und Zweck des Begründungserfordernisses gerecht.

3. Der Zielrichtung des Begründungserfordernisses genügt es ebenfalls nicht, wenn der Verordnungsgeber die dem Begründungsgebot innewohnende Verpflichtung, die Verordnungsbegründung in zumutbarer Weise an allgemein zugänglicher Stelle amtlich bekannt zu machen, erst nach dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung erfüllt.

4. Nach diesen Maßgaben ist die am 27.11.2015 in Kraft getretene Hessische Verordnung zur Bestimmung der Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten im Sinne des § 556d Abs. 2 des Bürgerlichen Gesetzbuches (Hessische Mietenbegrenzungsverordnung) vom 17.11.2015 nichtig, weil sie mit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nicht vereinbar ist.

5. Der zur Unwirksamkeit der Hessischen Mietenbegrenzungsverordnung vom 17.11.2015 führende Begründungsmangel ist durch die nachträgliche Veröffentlichung der Verordnungsbegründung nicht rückwirkend geheilt worden.

BGH, Urteil vom 17.07.2019 - VIII ZR 130/18, BeckRS 2019, 16461

Anmerkung von
Rechtsanwalt Prof. Dr. Wolf-Rüdiger Bub, Rechtsanwalt Nikolay Pramataroff, Rechtsanwälte Bub, Memminger & Partner, München und Frankfurt

Aus beck-fachdienst Miet- und Wohnungseigentumsrecht 18/2019 vom 12.09.2019

Diese Urteilsbesprechung ist Teil des zweiwöchentlich erscheinenden Fachdienstes Miet- und Wohnungseigentumsrecht. Neben weiteren ausführlichen Besprechungen der entscheidenden aktuellen Urteile im Miet- und Wohnungseigentumsrecht beinhaltet er ergänzende Leitsatzübersichten und einen Überblick über die relevanten neu erschienenen Aufsätze. Zudem informiert er Sie in einem Nachrichtenblock über die wichtigen Entwicklungen in Gesetzgebung und Praxis. Weitere Informationen und eine Schnellbestellmöglichkeit finden Sie unter www.beck-online.de.


Sachverhalt

Der Kläger ist seit dem 03.05.2016 Mieter einer 65,40 m² großen Wohnung der Beklagten in Frankfurt am Main. Die Parteien vereinbarten eine monatliche Nettomiete von 810 EUR. Mit Anwaltsschreiben vom 31.10.2016 rügte der Kläger, dieser Betrag übersteige die ortsübliche Vergleichsmiete um mehr als 10 %; im Hinblick auf die am 27.11.2015 in Kraft getretene Hessische Mietenbegrenzungsverordnung sei die Abrede über die Höhe der Miete daher insoweit unwirksam. Mit Anwaltsschreiben vom 15.11.2016 forderte der Kläger die Beklagte auf, ihm Auskunft über diejenigen Tatsachen zu erteilen, die für die Zulässigkeit der vertraglich vorgesehenen Miete maßgeblich seien. Ferner verlangte er die Rückerstattung der seiner Ansicht nach für den Monat November 2016 zu viel entrichteten Miete.

Die auf Rückzahlung von 63,98 EUR nebst Zinsen sowie auf die Feststellung gerichtete Klage, dass er eine Nettomiete von monatlich nur 746,02 EUR schulde und die darüber hinausgehende Vereinbarung der Miethöhe unwirksam sei, hat in erster Instanz Erfolg gehabt. Auf die Berufung der Beklagten hat das Landgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, dass die Hessische Mietenbegrenzungsverordnung formell nicht ordnungsgemäß erlassen worden und deshalb unwirksam sei, weil die Landesregierung als Ermächtigungsadressat ihrer Verpflichtung zur Begründung der Verordnung nicht nachgekommen sei.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt der Kläger sein Klagebegehren weiter.

Entscheidung

Die Revision hat keinen Erfolg.

Das Feststellungsbegehren des Klägers sei unbegründet. Auch ein Anspruch auf Rückzahlung von Miete stehe dem Kläger nach Maßgabe der Vorschriften über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung (§ 556g Abs. 1 Satz 3, 4, §§ 812 ff. BGB) nicht zu. Die von den Parteien bei Mietbeginn getroffene Abrede über die Höhe der Miete sei nicht gemäß § 556g Abs. 1 Satz 1 BGB teilweise unwirksam. Die von Parteien vereinbarte Miete überschreite nicht die zulässige Miete (§ 556g Abs. 1 Satz 2 BGB).

Gemäß § 556d Abs. 1 BGB dürfe die Miete zu Beginn des Mietverhältnisses die ortsübliche Vergleichsmiete (§ 558 Abs. 2 BGB) um höchstens 10% übersteigen, sofern ein Mietvertrag über Wohnraum abgeschlossen werde, der in einem durch Rechtsverordnung nach § 556d Abs. 2 BGB bestimmten Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt liege („Mietpreisbremse“). Die Ermächtigungsgrundlage des § 556d Abs. 2 BGB zum Erlass von Rechtsverordnungen sei gemäß Art. 4 Satz 1 MietNovG am 28.04.2015 wirksam geworden. Sie sei durch das am 01.01.2019 in Kraft getretene Mietrechtsanpassungsgesetz (MietAnpG) unverändert geblieben.

Die vertragsgegenständliche Wohnung sei zwar von dem zeitlichen und räumlichen Anwendungsbereich der Hessischen Mietenbegrenzungsverordnung im Sinne des § 556d Abs. 2 des BGB vom 17.11.2015 erfasst. Die Hessische Mietenbegrenzungsverordnung sei jedoch nichtig, denn sie sei von ihrer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt. Entgegen der gesetzlichen Vorgabe des § 556d Abs. 2 Satz 5 bis 7 BGB habe die Landesregierung bei Inkrafttreten der Rechtsverordnung eine Verordnungsbegründung nicht bekannt gemacht. Die der Öffentlichkeit später auf der Internetpräsenz des innerhalb der Landesregierung zuständigen Ministeriums zugänglich gemachte Verordnungsbegründung ändere an der Unwirksamkeit nichts.

§ 556d Abs. 2 Satz 5 BGB bestimme, dass die Verordnung begründet werden „muss“. Aus der Begründung müsse sich ergeben, auf Grund welcher Tatsachen ein Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt im Einzelfall vorliegt (§ 556d Abs. 2 Satz 6 BGB) und welche Maßnahmen die Landesregierung in dem nach Satz 1 durch die Rechtsverordnung jeweils bestimmten Gebiet und Zeitraum ergreifen wird, um Abhilfe zu schaffen (§ 556d Abs. 2 Satz 7 BGB).

Den vorgenannten Erfordernissen werde die Hessische Mietenbegrenzungsverordnung nicht gerecht, weil die Landesregierung bei ihrem Inkrafttreten eine Verordnungsbegründung nicht bekannt gemacht habe. Welche Gemeinden beziehungsweise Gemeindeteile die Landesregierung zu Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten im Sinne des § 556d Abs. 2 BGB bestimmt, habe sie nicht begründet.

Das Begründungserfordernis diene dazu, in Anbetracht der mit der Bestimmung von Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten verbundenen Beschränkung der grundrechtlich geschützten Eigentumsfreiheit die Verhältnismäßigkeit der von der Landesregierung vorzunehmenden Gebietsausweisung zu gewährleisten. Ausweislich der Gesetzesmaterialien erfordere die Bestimmung und Abgrenzung der Gebiete mit angespanntem Wohnungsmarkt eine sorgsame Überprüfung der Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der Gebietsbestimmung. Dies habe der Gesetzgeber als notwendig erachtet, um den verfassungsrechtlichen Maßgaben des Eigentumsschutzes (Art. 14 GG) Rechnung zu tragen.

Es gehe also darum, dass der Verordnungsgeber im Einzelnen zu begründen habe, auf welcher Tatsachenbasis, insbesondere aufgrund welcher Indikatoren er die betroffenen Gebiete als angespannte Wohnungsmärkte beurteilt und welche Maßnahmen er getroffen hat oder plant, um die Situation zu mildern. Weiter erwarte der Gesetzgeber in Fällen angespannter Wohnungsmärkte eine Abwägung auch der gegenläufigen Interessen von Vermieter und Mieter. Hierbei solle einfließen, ob der Vermieter die ortsübliche Vergleichsmiete mit zumutbarem Aufwand ermitteln kann. Die Begründungspflicht der Landesregierung sei daher ein grundlegendes Instrumentarium, um die vom Gesetzgeber geforderte Verhältnismäßigkeit der Gebietsausweisung zu überprüfen.

Gemessen an diesen Maßstäben habe das Berufungsgericht die Reichweite der Begründungsverpflichtung rechtsfehlerfrei bestimmt. Mit Rücksicht auf die Zielrichtung des Gesetzes erweise sich, dass eine - wie hier - zur Zeit des Inkrafttretens einer Gebietsverordnung im Sinne von § 556d Abs. 2 BGB im Entwurfsstadium verbliebene Begründung den gesetzlichen Anforderungen nicht genüge. Außerdem wohne dem Begründungsgebot die Verpflichtung inne, die Begründung in zumutbarer Weise öffentlich bekannt zu machen. Jedoch habe die Hessische Landesregierung ihre Veröffentlichungspflicht nicht erst nach dem Inkrafttreten der Hessischen Mietenbegrenzungsverordnung erfüllen dürfen.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts sei im Streitfall „mit oder nach Erlass“ der Hessischen Mietenbegrenzungsverordnung lediglich ein Begründungsentwurf „öffentlich zugänglich gemacht“ worden. Entgegen der Ansicht der Revision habe die Hessische Landesregierung ihrer Begründungspflicht damit nicht genügt. Ein solcher Begründungsentwurf könne - ebenso wie ein Verordnungsentwurf - einen Anspruch auf Verbindlichkeit nicht erheben. So könne ein Begründungsentwurf etwa noch in einem mehr oder weniger großen Umfang revidiert werden, weil er gegebenenfalls noch der internen Abstimmung, Konsolidierung oder Ergänzung bedarf. Daran ändere es nichts, wenn der Öffentlichkeit zusätzlich zu einem Begründungsentwurf ein Gutachten eines von der Landesregierung beauftragten Forschungsinstituts zur Feststellung von Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten anhand geeigneter Indikatoren zugänglich gemacht werden sollte, denn dem Verordnungsgeber werde eine wertende Entscheidung abverlangt.

Eine Pflicht der Landesregierung zur öffentlichen Bekanntmachung der Verordnungsbegründung sei im Gesetzeswortlaut des § 556d Abs. 2 BGB allerdings nicht ausdrücklich bestimmt. Einer dahingehenden Konkretisierung des Gesetzestextes bedürfe es jedoch nicht, denn aus dem Sinn und Zweck der angeordneten Begründungsverpflichtung folge, dass es sich bei dem Inhalt der Verordnungsbegründung nicht um Regierungsinterna handle. Vielmehr gehe das Begründungsgebot mit einer Pflicht der jeweiligen Landesregierung einher, die Begründung der Öffentlichkeit in zumutbarer Weise an einer allgemein zugänglichen Stelle bekannt zu machen. Denn die gesetzliche Anordnung einer Begründungspflicht wäre ohne Sinn, wenn die Verordnungsbegründung ein Internum der Landesregierung bleiben könnte. Aus diesem Grund sei auch im Gesetzgebungsverfahren zum Mietrechtsanpassungsgesetz von einer Regelung der Veröffentlichung ausdrücklich abgesehen worden. Eine der Allgemeinheit nicht in zumutbarer Weise öffentlich bekannt gemachte Verordnungsbegründung setze das vom Gesetz verfolgte Ziel der Nachvollziehbarkeit und Transparenz der Gebietsausweisung nicht um.

Die Hessische Landesregierung habe die von ihr gegebene Begründung für die Hessische Mietenbegrenzungsverordnung der Öffentlichkeit zwar später zur Verfügung gestellt. Damit habe die Landesregierung den zur Unwirksamkeit der Hessischen Mietenbegrenzungsverordnung führenden Begründungsmangel jedoch nicht rückwirkend geheilt. Mit Rücksicht auf die erhöhte Grundrechtsrelevanz der Begrenzung der Wiedervermietungsmiete von Bestandswohnungen strebe der Gesetzgeber eine nachvollziehbare und transparente Gebietsausweisung an. Daher dürfe die jeweilige Landesregierung ihre Begründung für die Auswahl der von ihr herangezogenen Indikatoren und die Bestimmung der von der Mietpreisbegrenzung betroffenen Gemeinden oder Gemeindeteile mit angespannten Wohnungsmärkten nicht erst nach dem Inkrafttreten der Verordnung bekannt machen. Denn die Entscheidung der Landesregierung, bestimmte Gemeinden oder Gemeindeteile zu Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten zu bestimmen, sei für die Mietvertragsparteien bei Vertragsabschluss nicht nachvollziehbar und erst recht nicht nachprüfbar, sofern ihnen eine Begründung für die Gebietsbestimmung, die in besonderer Weise von den seitens der Landesregierung für maßgeblich erachteten Kriterien abhängt, bei Inkrafttreten der Verordnung vorenthalten werde.

Praxishinweis

Zum erstem Mal setzt sich BGH mit der Frage der Wirksamkeit einer Rechtsverordnung einer Landesregierung gemäß § 556d BGB zur sog. Mietpreisbremse auseinander. Vorliegend stellt der BGH fest, dass die am 27.11.2015 in Kraft getretene Hessische Verordnung zur Bestimmung der Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten im Sinne des § 556d Abs. 2 des Bürgerlichen Gesetzbuches (kurz: Hessische Mietenbegrenzungsverordnung) vom 17.11.2015 (GVBl. S. 397) dem Begründungserfordernis des § 556d Abs. 2 Satz 5 bis 7 BGB nicht gerecht wird und damit nichtig ist. Zu ihren jeweiligen Landesrechtsverordnungen hatten das zuvor auch schon das LG München I (Endurteil vom 06.12.2017 - 14 S 10058/17, BeckRS 2017, 134107 m Anm Bub/Bernhard FD-MietR 2017, 400162), das LG Hamburg (LG Hamburg, Urteil vom 14.06.2018 – 333 S 28/17, BeckRS 2018, 11477), das LG Stuttgart (Urteil vom 13.03.2019 - 13 S 181/18, BeckRS 2019, 3369), das AG Potsdam (Urteil vom 27.09.2018 – 23 C 93/17, BeckRS 2018, 26517 m Anm Bub/Pramataroff FD-MietR 2018, 412110), das AG Berlin-Pankow/Weißensee (Urteil vom 20.10.2017 - 102 C 182/17, BeckRS 2017, 136867) sowie das AG Köln (Schlussurteil, vom 15.02.2019 – 208 C 188/18, BeckRS 2019, 1919 (nicht rechtskräftig)) entschieden.

Mittlerweile haben Bayern (am 07.08.2019 in Kraft getreten), Hamburg (Inkrafttreten am 01.07.2020) und auch Hessen (am 28.06.2019 in Kraft getreten) neue Rechtsverordnungen erlassen.

Redaktion beck-aktuell, Verlag C.H.BECK, 12. September 2019 .

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