Eines der letzten Projekte, die es in der vergangenen Legislaturperiode noch über die Ziellinie schafften, war das Gesetzespaket zur Absicherung des BVerfG. Weil das Ausland – geografisch ganz nah in Polen – zuletzt vor Augen geführt hatte, wie autoritäre Kräfte nach der Justiz greifen, um sie als Machtinstrument zu missbrauchen, wollte man in Deutschland vorbeugen, solange Demokratinnen und Demokraten noch die Mehrheit im Parlament stellen.
Aber was ist mit jenen Gerichten, die nicht alle paar Monate glanzvoll im Fernsehen erscheinen, um über die Einhaltung des Verfassungsrechts zu entscheiden? Deren mitunter banale Einzelfälle mag man nicht unbedingt als konstitutiv für die Demokratie begreifen. Doch da sind jene Amtsgerichte, die über Strafsachen befinden, Verwaltungsgerichte, die Asylsachen entscheiden und Versammlungsverbote aufheben, Arbeitsgerichte, die Diskriminierungsklagen bearbeiten. Als System einer unabhängigen und dem Recht verpflichteten Justiz sind auch sie konstitutiv für unseren Rechtsstaat – vielleicht genauso wie die roten Roben in Karlsruhe. Auch sie sind daher potenziell ein Ziel für Autokraten und Populistinnen, die nach Macht streben – zu diesem Ergebnis kommt das Justiz-Projekt des Verfassungsblogs, das am Dienstag offiziell vorgestellt wurde.
Rund 300 Seiten über Verwundbarkeit der deutschen Justiz
"Wir beobachten seit Jahren, wie autoritäre Akteure versuchen, demokratische Institutionen strategisch zu unterwandern, um Macht zu erlangen und zu behalten", wird Maximilian Steinbeis, Gründer des Verfassungsblogs, in einer Pressemitteilung zitiert. "Internationale Beispiele zeigen: Gerichte stehen dabei besonders im Fokus. Die Ergebnisse des Projekts legen nun einerseits offen, wo die Justiz in Deutschland robust ist – und andererseits, wo und wie sie stärker geschützt werden muss."
Auch in Deutschland gibt es demnach rechtliche und organisatorische Schwachstellen, die autoritär-populistische Akteure ausnutzen könnten. Die Studie, die das Team des Verfassungsblogs gemeinsam mit externen Expertinnen und Experten durchgeführt hat, basiert auf einer qualitativen Szenarioanalyse, die maßgeblich auch Erfahrungen aus anderen Ländern mit Angriffen auf die Justiz – etwa in Ungarn, Polen, den USA und Mexiko heranzieht, um Bedrohungen in Deutschland auszumachen. Rund 70 Expertengespräche mit Richterinnen und Richtern, Justizministern und Wissenschaftlerinnen sowie ein Fragebogen an alle 16 Länder lieferten die Grundlage für den knapp 300 Seiten starken Bericht, den der Verfassungsblog nun vorlegte und den beck-aktuell vorab einsehen durfte. Das Buch ist seit Dienstag frei zum Download verfügbar.
Angriff im Schatten: Wie die Landesverfassungsgerichte wichtig werden könnten
Das Projekt widmet sich explizit nicht allen Schwachstellen des deutschen Justizsystems, Staatsanwaltschaften bleiben ebenso außen vor wie Bundesgerichte – vielmehr stehen die Gerichte der Länder im Fokus. Eine prominente Rolle spielen dabei interessanterweise die sonst eher stiefmütterlich betrachteten Landesverfassungsgerichte. "Verfassungsgerichte sind für autoritäre Populisten weltweit ein wichtiges strategisches Zielobjekt" schreiben die Autorinnen und Autoren des Berichts. "Dies gilt (potenziell) auch für die 16 deutschen Landesverfassungsgerichte, die in den Verfassungsordnungen der Länder eine zentrale Funktion einnehmen und sowohl praktisch als auch normativ von großer Bedeutung sind." Sie entschieden über Organstreitigkeiten, Wahlprüfungen und Grundrechtsklagen. Dennoch blieben sie in der öffentlichen Wahrnehmung oft unsichtbar: "Ihre vergleichsweise geringe Bekanntheit in der Öffentlichkeit macht sie zu einem leicht angreifbaren Ziel." Hinzu komme ihre strukturelle Verwundbarkeit: Viele Gerichte arbeiteten ehrenamtlich, verfügten über begrenzte Ressourcen und seien organisatorisch von Justizministerien abhängig. Die fehlende Finanz- und Personalautonomie eröffne Spielräume für politische Einflussnahme.
Sodann beschreibt der Bericht des Verfassungsblogs unterschiedliche Strategien, die sich in vielen Staaten bereits realisiert haben und hierzulande gegen die Gerichte eingesetzt werden könnten.
Delegitimierung, Ungehorsam, Vereinnahmung
Als erster Schritt dient nach Ansicht des Teams oft eine diskursive Delegitimierung der Gerichte: Sie werden als elitär oder politisch voreingenommen diffamiert. Einzelne Entscheidungen werden skandalisiert, Richterinnen und Richter persönlich angegriffen. Ziel ist es, das Vertrauen in die Justiz zu untergraben und den Boden für spätere Eingriffe zu bereiten. Hier sieht man Entscheidungsträgerinnen und -träger aus der Politik ebenso in der Pflicht, wie Medien, aber auch Bürgerinnen und Bürger. Wie über die Justiz gesprochen wird, liegt eben in der Hand vieler.
Weiter könnten autoritäre Kräfte auch systemische Risiken ausnutzen, wie etwa die Tatsache, dass in den meisten Bundesländern für die Wahl von Landesverfassungsrichterinnen und -richtern eine Zweidrittelmehrheit erforderlich ist. Was eigentlich als Absicherung gegen politische Vereinnahmung gedacht ist, könnte eine autoritär-populistische Sperrminorität nutzen, um dieses Verfahren lahmzulegen. Gleichzeitig könnten solche Kräfte aber auch eigene Kandidatinnen und Kandidaten durchsetzen, die eine schleichende Veränderung der Gerichtskultur bewirken und ggf. durch Obstruktion die Arbeitsfähigkeit des Gerichts beeinträchtigen.
Sobald antidemokratische Strömungen in Regierungsverantwortung kommen, könnten sie ihre Macht auch für strukturelle Änderungen nutzen, wie die Absenkung von Wahlquoren, die Einführung von Laienmehrheiten, die Einschränkung der Kompetenzen oder Gerichtskonzentrationen, um Zuständigkeiten zu verschieben.
Solange sie jedoch nicht in ihrem Sinne urteilen, könnten sie schlicht dazu übergehen, Urteile der Verfassungsgerichte zu ignorieren. In Polen und Israel habe sich gezeigt, wie Regierungen Entscheidungen schlicht nicht umsetzten, heißt es im Bericht. Auch in Deutschland gebe es keine wirksamen Sanktionen gegen die Nichtbefolgung landesverfassungsgerichtlicher Urteile.
Auch die Instanzgerichte sind wichtig
Doch auch deutlich weiter unten in der Hierarchie der Justiz sehen die Autorinnen und Autoren des Berichts Schwachstellen, die autoritäre Kräfte nutzen könnten. "Der internationale Vergleich zeigt, dass autoritär-populistische Parteien darauf abzielen, die Ernennung von Richterinnen und Richtern auch an Instanzengerichten nach ihrem Interesse zu steuern" heißt es im Bericht. "Eine Vereinnahmung dieser Gerichte liegt im Interesse einer autoritär-populistischen Partei, weil sie dadurch Rechtsschutz gegen ihre eigene Politik erschweren kann."
Wichtige Schaltstellen seien dabei die Gerichtspräsidentinnen und -präsidenten, die auf Ebene der Instanzgerichte unter anderem für Beurteilungen und Beförderungen des Gerichtspersonals wichtig seien. Doch auch Disziplinarverfahren liegen in ihrer Hand und damit ein effektives Mittel, Druck auf missliebige Richterinnen und Richter auszuüben.
Doch es sind nicht nur die Juristinnen und die Juristen, die die Justiz am Leben erhalten und mit Leben füllen. Auch das nichtrichterliche Personal an den Gerichten ist entscheidend, ohne Geschäftsstellen und Sicherheitspersonal läuft nichts. Aus diesem Grund sieht der Bericht des Justiz-Projekts auch sie als zentralen Baustein. Dünnt man hier die Personaldecke aus, sind Gerichte faktisch nicht mehr arbeitsfähig. Das lässt sich z. B. über das Budget bewerkstelligen, das den Gerichten zur Verfügung gestellt wird. Nicht nur deshalb ist auch der Justizhaushalt von entscheidender Bedeutung, schreiben die Autorinnen und Autoren.
Resilienzfaktoren: Was die Studie empfiehlt
Das Justiz-Projekt versteht sich zum einen als Frühwarnsystem, zum anderen aber auch als Ratgeber. Bemerkenswert konkret zeigt der Bericht Wege auf, wie die Resilienz der Justiz gestärkt werden könnte. Dazu zählen vor allem im Hinblick auf die Verfassungsgerichte grundlegende Strukturfragen wie die Größe des Gerichts, die Modalitäten der Richterwahl und die Geschäftsordnungsautonomie. Diese, so das Verfassungsblog-Team, sollten in den Landesverfassungen verankert werden. Analog zum BVerfG könnte zudem ein Verfahren eingeführt werden, das nach einer Frist von zwölf Monaten das Vorschlagsrecht auf ein unabhängiges Gremium überträgt. Wichtige Rollen spielen auch eine solide Finanzierung in Form von Personal- und Sachmitteln, die Finanz- und Organisationsautonomie der Gerichte, einschließlich einer unabhängigen IT-Infrastruktur oder Beteiligungsrechte der Richterschaft bei Ernennungen und Beförderungen.
"Das ist für mich der Mehrwert des Justiz-Projekts: Der Bericht geht wirklich ins Klein-klein und schaut sich genau an, welche Effekte z. B. Disziplinarverfahren haben können und welche Rolle die IT für die Justiz spielt" erklärt Anne Sanders, Professorin für Bürgerliches Recht und Justizforschung an der Universität Bielefeld, die im Wissenschaftlichen Beirat des Justiz-Projekts saß, im Gespräch mit beck-aktuell. "Es geht über die richtige, aber sehr allgemeine Aussage hinaus, dass autoritäre Kräfte den Rechtsstaat vereinnahmen wollen könnten."
"Pessimismus ist keine Lösung"
Wie auch im Bericht ist bei ihr wenig Fatalismus zu hören, aber doch eine dringliche Mahnung: "Pessimismus ist keine Lösung. Wir haben in Deutschland aktuell noch ein solides Fundament, in den Regierungen sitzen Menschen, die an den Rechtsstaat glauben." Doch wie auch bei Banken, die in gutem Zustand seien, gebe es systemische Risiken auch für den Rechtsstaat. "Die Marktlage hat sich verändert" konstatiert Sanders, und nun gebe es die Möglichkeit, dass die bestehenden Risiken von autoritären Kräften ausgenutzt würden.
Aber ist der Politik im notorisch schwierigen Tagesgeschäft zuzutrauen, nach der Absicherung des BVerfG weiter den Schutz der Justiz anzugehen? Und das in Zeiten, in denen Wählerinnen und Wähler den Einsatz für die Demokratie an der Wahlurne immer weniger honorieren? Sanders hat da durchaus Hoffnung: "Dass die Politik dazu bereit sein kann, hat sich nach dem Ampel-Aus gezeigt, als man die Absicherung des BVerfG dennoch verabschiedet hat" erinnert sie. Sanders schlägt vor, als erstes eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe einzusetzen, die sich die konkreten Vorschläge anschauen und ihre Umsetzung vorantreiben könnte.
"In Deutschland haben wir lange Zeit gedacht, dass bei uns alles toll funktioniert und wir uns keine Sorgen machen müssen", so Sanders. Nach dem Beginn der europäischen Rechtsstaatskrise in Ländern wie Polen und Ungarn habe sich der Blick inzwischen verändert: "Man hat jetzt gesehen, wie dringend es ist." Nun existiere noch ein Zeitfenster, in dem man tätig werden könne. Ob das in fünf Jahren noch der Fall ist, da ist sich auch Sanders nicht sicher – trotz allen Optimismus.
