Am 1. Januar 2026 trat das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) des Bundes in Kraft – und wurde damals von großen Hoffnungen begleitet. 20 Jahre später stellt sich die Frage, ob es den hohen Erwartungen tatsächlich gerecht werden konnte oder seine Kritikerinnen und Kritiker Recht behalten haben. Auch nach zwei Jahrzehnten scheiden sich am IFG die Geister: Die einen wollen mehr, die anderen weniger Transparenz, die einen beschwören das Informationsfreiheitsrecht als konstitutive Voraussetzung einer Demokratie, die anderen fürchten um die Funktionsfähigkeit der Verwaltung.
Dementsprechend groß ist die Aufregung, wenn im Rahmen von Koalitionsverhandlungen auf Bundesebene darüber nachgedacht wird, das IFG vollständig abzuschaffen, oder auf Landesebene anstelle einer Ausweitung zu einem umfassenden Transparenzgesetz weitere Begrenzungen des antragsabhängigen Informationsfreiheitsgesetzes auf den Weg gebracht werden, wie es jüngst in Berlin geschieht. Ohne Frage gibt es viele Fälle, in denen nur mithilfe des Informationsfreiheitsrechts behördliches Fehlverhalten aufgedeckt, Schadenersatzansprüche durchgesetzt und die (Un-)Rechtmäßigkeit von Verwaltungsentscheidungen beurteilt werden konnten.
Und doch verstellt die Betrachtung noch so spektakulärer Einzelentscheidungen den notwendigen strukturellen Blick auf das Informationsfreiheitsrecht, sein Regelungsumfeld und seine Interdependenzen mit zahlreichen weiteren Rechtsakten der unterschiedlichen Normebenen. Dabei gibt das Informationsfreiheitsrecht ein wunderbares Anschauungsbeispiel für die Schwierigkeiten guter Gesetzgebung, zeugt zugleich aber auch in bedrückender Weise davon, wie schwierig es ist, bestehende Gesetze zu reformieren.
Regierungen mögen das IFG nicht
Diese Probleme zeigten sich bereits beim Erlass des IFG. Aufgrund rechtsvergleichender Erfahrungen und vor allem motiviert durch das unionsrechtlich determinierte Umweltinformationsrecht erließen zunächst Brandenburg, Berlin, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen allgemeine Informationsfreiheitsgesetze, bevor sich die innovative Kraft des Föderalismus in der 15. Legislaturperiode auf den Bund und in der Folge auf weitere Länder auswirkte. Schon in den beiden vorangegangenen Legislaturperioden hatte es immer wieder entsprechende Gesetzesinitiativen gegeben, die jedoch nicht zum Erfolg führten. Und auch das im Jahr 2005 beschlossene und zum 1. Januar 2006 in Kraft getretene IFG war bis zuletzt umstritten.
Es geht – und dies erklärt in Teilen schon die Schwierigkeiten seiner Reformierbarkeit – eben nicht auf einen Regierungsentwurf zurück, sondern auf eine Bundestagsinitiative der Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen. Der Bundestag beschloss den Gesetzentwurf gegen die Stimmen von CDU/CSU und bei Enthaltung der FDP. Nur weil die FDP zudem in den Bundesländern, in denen sie in Regierungsverantwortung stand, auf eine Enthaltung im Bundesrat pochte, fand sich keine Mehrheit, um den Vermittlungsausschuss anzurufen. Dadurch wurde verhindert, dass das Gesetz der Diskontinuität des 15. Deutschen Bundestages zum Opfer fiel, dessen Legislaturperiode nach der Vertrauensfrage des Bundeskanzlers Schröder gut ein Jahr kürzer ausfiel.
Bereits diese Genese illustriert, dass das Informationsfreiheitsrecht zwar auch, insgesamt aber doch weniger durch parteipolitische Überzeugungen geprägt ist als vielmehr durch die institutionellen Gegenpole von Regierung und Abgeordneten. Dies erklärt, warum es selbst unter einem SPD-geführten Innenministerium bislang nicht gelungen ist, das IFG fortzuentwickeln, in welche Richtung auch immer.
Viele Anträge bringen viele Ablehnungen
Unabhängig von den Besonderheiten seiner Genese ist die Bedeutung des IFG nicht hoch genug zu schätzen. Das Gesetz leite einen Paradigmenwechsel ein, denn es beendete das zuvor geltende Prinzip der begrenzten Aktenöffentlichkeit zu Gunsten eines voraussetzungslosen Informationszugangsanspruchs. Und es stellte das bisherige Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis auf den Kopf: Nicht die Antragstellenden müssen ein wie auch immer geartetes Informationszugangsinteresse nachweisen, sondern die zugangspflichtigen Stellen müssen darlegen, dass und warum ausnahmsweise ein sachlicher Grund für die Verweigerung des gesetzlich normierten Zugangsanspruchs vorliegt.
Im Ergebnis sind es diese Ausnahmebestimmungen, die über den Erfolg oder Misserfolg eines individuellen Informationszugangsantrags entscheiden, und dementsprechend umstritten sind sie. Ganz nüchtern muss man feststellen, dass es mancher Ausnahmebestimmungen bedarf, sie sogar verfassungsrechtlich geboten sind. Das betrifft vor allem grundrechtlich geschützte Belange wie das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, das Urheberrecht und Geschäftsgeheimnisse. Der Staat verfügt schließlich über viele Informationen nur deshalb, weil er seinerseits Private zur Übermittlung verpflichtet. Der Gesetzgeber darf auch – je nach parlamentarischer Mehrheit – nach eigenen politischen Präferenzen weitere Ausnahmetatbestände kreieren. Deren bloße Anzahl sagt für sich genommen noch nichts über das Maß der Informationsfreiheit aus, denn entscheidend ist nicht eine quantitative, sondern eine qualitative Betrachtung.
Es wäre daher falsch, die Anzahl verweigerter Zugangsanträge als Indiz für eine unzureichende Informationsfreiheit in Deutschland zu lesen. Vielmehr sollte es eine rechtsstaatliche Selbstverständlichkeit sein, dass Informationsanträge, die in Ausnahmetatbestände fallen, negativ beschieden werden. Die entsprechenden Statistiken indizieren insofern nicht ein restriktives Entscheidungsverhalten von Behörden und Gerichten, sondern ein exzessives Antragsverhalten.
Ausufernde Rechtsprechung und kraftloser Gesetzgeber
Die Rechtsprechung hat das Informationsfreiheitsgesetz in den vergangenen zwei Jahrzehnten in einem Maße konkretisiert und mit Konsequenzen ausgeformt, die sich "der Gesetzgeber" so wohl nicht vorgestellt hat, womöglich noch nicht einmal vorstellen konnte. Die bisherige Rechtsprechung zu dem nur 15 Paragrafen umfassenden Gesetz, von denen nur rund die Hälfte von essenzieller Bedeutung ist, wird in einem Kommentar auf rund 1.500 Seiten akribisch dokumentiert. Selbst wenn man sich nur auf die Rechtsprechung des BVerwG zum IFG konzentriert, wird doch schnell deutlich, dass die Anwendung des Gesetzes in manchen Aspekten über das hinaus geht, was den Initiantinnen und Initianten des Gesetzes 2005 vorschwebte.
In Teilen hat sich die Rechtsprechung verselbständigt, getrieben zum Teil durch einige wenige Akteure, die ihre Klagemöglichkeiten aktiv zur Fortentwicklung des Informationsfreiheitsrechts nutzen. Dem könnte der Gesetzgeber durchaus entgegenwirken, steht es ihm doch jederzeit frei, ungewollte Konsequenzen der Rechtsprechung durch eine Präzisierung des Gesetzes wieder einzufangen. Doch die politische Realität zeigt vielmehr die Unfähigkeit der Parlamente, das Informationsfreiheitsrecht zu reformieren. Es fehlt wahlweise der Wille, der Mut oder die Kraft zur Reform.
IFG, Umweltinformationen, Presserecht, Geheimnisschutz: Alles ist miteinander verbunden
Dies verwundert einerseits, weil die Landesgesetzgeber das Informationsfreiheitsrecht auch fortentwickelt haben. So wurden auf Landesebene in den Folgejahren Transparenzgesetze geschaffen, die Behörden auch ohne Antrag verpflichten, bestimmte Informationen bereitzustellen. Auch gab es Änderungen der entsprechenden Informationsfreiheitsgesetze, die etwa das Umweltinformationsregime mit einbeziehen.
Anderseits überrascht das Schweigen oder Zögern des Bundesgesetzgebers nicht, denn das Informationsfreiheitsrecht ist deutlich komplexer, als der bescheidene Umfang des IFG vermuten lässt. Denn nicht nur ist es abzustimmen mit anderen Zugangsgesetzen, wie dem Umweltinformationsrecht oder dem Verbraucherinformationsrecht, die auf sachlich bestimmte Informationen bezogen sind, oder – wie etwa das Presserecht – besondere Voraussetzungen statuieren, sondern es muss auch gesetzliche Vorgaben berücksichtigen, die die Grenzen allgemeiner Informationszugänglichkeit bestimmen – beispielsweise das Datenschutzrecht, das Geschäftsgeheimnisgesetz, das Urhebergesetz und viele, viele weitere.
Das Informationsfreiheitsrecht ist deshalb ein Baustein eines umfassenden Informationsregimes, in das es sich kohärent, konsequent und widerspruchsfrei einzufügen hat. Der Gesetzgeber – oder besser: die Rechtsetzungsakteure in der EU, im Bund und in den Ländern – stehen deshalb vor einer Herkules-Aufgabe: Sie müssen in Zeiten von Digitalisierung und Künstlicher Intelligenz eine staatliche Informationsbereitstellung kreieren, die sicher und verlässlich eine Kontrolle der Verwaltung ebenso gewährleistet wie eine Nutzung von Wissen ermöglicht, ohne dabei private Schutzinteressen zu beeinträchtigen. Der Herkules, der diese Aufgabe lösen kann, wird noch gesucht!
Prof. Dr. Matthias Rossi ist Inhaber des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht, Europarecht sowie Gesetzgebungslehre an der Universität Augsburg. Er publiziert regelmäßig zum Informationsfreiheitsrecht und ist Mitherausgeber der Zeitschrift für das gesamte Informationsrecht (ZGI), die im Verlag C.H. Beck erscheint.
