EU-Kommission legt per Verordnung Stickoxid-Grenzwerte fest
Mit dem Erlass der Richtlinie 2007/46 hat der Unionsgesetzgeber einen harmonisierten Rahmen für die Genehmigung von Kraftfahrzeugen geschaffen, um ihre Zulassung, ihren Verkauf und ihre Inbetriebnahme in der Union zu erleichtern. Im Kontext des "Dieselgate"-Skandals hat die Europäische Kommission ein Prüfverfahren zur Messung von Emissionen in der Betriebspraxis (RDE) eingeführt, das ein realistischeres Bild von den im Fahrbetrieb auf der Straße gemessenen Emissionen von nach den geltenden Rechtsvorschriften genehmigten leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen vermitteln soll. Die Vorschriften über die RDE-Prüfungen wurden später durch die (streitige) Verordnung 2016/646 der Kommission ergänzt, mit der Werte für die Stickstoffoxidemissionen festgesetzt werden, die bei diesen Prüfungen nicht überschritten werden dürfen. Die Städte Paris, Brüssel und Madrid erhoben jeweils Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Verordnung, da diese sie daran hindere, Verkehrsbeschränkungen für Personenkraftwagen wegen deren Schadstoffemissionen zu erlassen. Die Kommission erhob gegen die vorgenannten Klagen Einreden der Unzulässigkeit, mit denen sie geltend machte, dass diese Städte von der streitigen Verordnung nicht im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV unmittelbar betroffen seien.
EuG sah klagende Städte unmittelbar von Verordnung betroffen
Das Gericht gab diesen Klagen jedoch teilweise statt und war der Auffassung, dass die klagenden Städte von der streitigen Verordnung unmittelbar betroffen seien. Bei seiner Auslegung der Richtlinie 2007/46 in dem Zusammenhang, in den sich die streitige Verordnung einfügt, stellte das EuG insbesondere fest, dass diese Verordnung als Rechtsakt mit Verordnungscharakter einzustufen sei, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehe und der die Ausübung der Rechtsetzungsbefugnisse dieser Städte auf dem Gebiet der Regelung des Kraftverkehrs unmittelbar beeinträchtige. Hiergegen legten Deutschland, Ungarn und die Kommission Rechtsmittel ein (Az.: C-177/19 P, C-178/19 P und C-179/19 P).
Unmittelbare Betroffenheit erfordert Erfüllung zweier Kriterien
Der EuGH hat auf die Rechtsmittel das Urteil des EuG aufgehoben und präzisiert in diesem Rahmen den Begriff "unmittelbar betroffene Person" als Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Nichtigkeitsklage einer regionalen Einheit eines Mitgliedstaats gegen einen Rechtsakt der Europäischen Union. Zunächst weist der Gerichtshof darauf hin, dass eine regionale oder lokale Einheit mit Rechtspersönlichkeit, wie jede natürliche oder juristische Person, nur dann gegen einen Akt des Unionsrechts klagen kann, wenn sie unter einen der in Art. 263 Abs. 4 AEUV genannten Tatbestände fällt, nach denen die betreffende Person oder Einheit von dem fraglichen Rechtsakt unmittelbar betroffen sein muss. Für die Feststellung, dass eine unterstaatliche Einheit von dem angefochtenen Rechtsakt unmittelbar betroffen ist, müssten zwei Kriterien kumulativ erfüllt sein. Die beanstandete Maßnahme müsse sich zum einen unmittelbar auf die Rechtsstellung dieser Einheiten auswirken und dürfe zum anderen den Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessensspielraum lassen.
Städte an Regelung des Pkw-Verkehrs zur Verringerung der Verschmutzung gehindert?
Sodann prüft der Gerichtshof, ob Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Richtlinie 2007/46, wonach "[d]ie Mitgliedstaaten … die Zulassung, den Verkauf, die Inbetriebnahme oder die Teilnahme am Straßenverkehr von Fahrzeugen … nicht … untersagen, beschränken oder behindern [dürfen], wenn diese den Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen", die klagenden Städte tatsächlich daran hindert, die ihnen zustehenden Befugnisse zur Regelung des Verkehrs von Personenkraftwagen zur Verringerung der Verschmutzung auszuüben, und ob diese Städte daher in Anbetracht des Zusammenhangs zwischen dieser Bestimmung und der streitigen Verordnung als von dieser Verordnung unmittelbar betroffen anzusehen sind. Zu diesem Zweck nimmt der Gerichtshof eine Auslegung der fraglichen Bestimmung anhand ihres Wortlauts, des Zusammenhangs, in den sie sich einfügt, der Ziele, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden, und der sich aus ihrer Entstehungsgeschichte ergebenden relevanten Anhaltspunkte vor.
Lediglich Inverkehrbringen von Kraftfahrzeugen betroffen
Zum Wortlaut von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Richtlinie 2007/46 und insbesondere zu dem dort vorgesehenen Verbot einer Beschränkung der Teilnahme bestimmter Fahrzeuge am "Straßenverkehr" stellt der EuGH klar, dass diese Bestimmung nicht nur die Verkehrsteilnahme von Fahrzeugen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats betrifft, sondern auch andere Tätigkeiten wie die Zulassung, den Verkauf und die Inbetriebnahme von Fahrzeugen. Solche Beschränkungen bedeuten eine allgemeine Behinderung des Zugangs zum Fahrzeugmarkt. Zum Zusammenhang, in den sich diese Bestimmung einfügt, weist der Gerichtshof darauf hin, dass die den Mitgliedstaaten nach der Richtlinie 2007/46 auferlegten Verpflichtungen das Inverkehrbringen von Kraftfahrzeugen betreffen und nicht ihre spätere Teilnahme am Verkehr.
Richtlinie erwähnt Teilnahme am Straßenverkehr gar nicht
Im Übrigen stellt der EuGH fest, dass, während Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 dieser Richtlinie eine negative Verpflichtung aufstellt, die die Mitgliedstaaten daran hindert, die Zulassung, den Verkauf, die Inbetriebnahme oder die Teilnahme am Straßenverkehr von Fahrzeugen, die den Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen, zu untersagen, zu beschränken oder zu behindern, Unterabs. 1 dieser Bestimmung eine positive Verpflichtung vorsieht, wonach die Mitgliedstaaten diese Fahrzeuge zulassen sowie ihren Verkauf und ihre Inbetriebnahme gestatten dürfen, wobei die Teilnahme am Straßenverkehr nicht erwähnt wird. Somit kann entgegen der Auslegung durch das Gericht der Umfang der negativen Verpflichtung nicht weiter reichen als der Umfang der positiven Verpflichtung, da die Formulierung dieser beiden Unterabsätze komplementär ist. Schließlich weist der Gerichtshof darauf hin, dass die klagenden Städte über keine Befugnisse in Bezug auf die Typgenehmigung von Fahrzeugen verfügen.
Einheitliches Genehmigungsverfahrens für Neufahrzeuge bezweckt
Das mit der Richtlinie 2007/46 verfolgte Ziel bestehe in der Einführung eines einheitlichen Genehmigungsverfahrens für Neufahrzeuge und im weiteren Sinne in der Verwirklichung und dem Funktionieren des Binnenmarkts, wobei gleichzeitig ein hohes Maß an Verkehrssicherheit garantiert werden soll, das durch die vollständige Harmonisierung der technischen Anforderungen unter anderem an den Bau der Fahrzeuge gewährleistet wird. Im Übrigen zeige die Entstehungsgeschichte von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Richtlinie 2007/46, dass das Verbot, die Teilnahme bestimmter Fahrzeuge am "Straßenverkehr" zu beschränken, nicht zum Ziel hatte, den Anwendungsbereich der Rechtsvorschriften über die Genehmigung von Kraftfahrzeugen zu erweitern, sondern nur verhindern sollte, dass die Mitgliedstaaten das Verbot umgehen, sich dem Marktzugang für Fahrzeuge, die den geltenden Regelungen entsprechen, zu widersetzen.
Von EuG vorgenommene weite Auslegung rechtsfehlerhaft
Die Auslegung des EuG laufe daher darauf hinaus, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Richtlinie 2007/46 einen weiten Geltungsbereich zuzuerkennen, um die Schlussfolgerung zu stützen, dass diese Bestimmung bestimmten lokalen Verkehrsbeschränkungen entgegenstehe, die unter anderem dem Umweltschutz dienten. Eine solche Auslegung stehe weder mit dem Zusammenhang, in den sich diese Bestimmung einfügt, noch mit den Zielen der Regelung, zu der sie gehört, noch mit der Entstehungsgeschichte der Bestimmung in Einklang. Der EuGH gelangt daher zu dem Ergebnis, dass das Gericht mit seiner Entscheidung, dass die klagenden Städte von der streitigen Verordnung im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV unmittelbar betroffen seien, einen Rechtsfehler begangen hat.
Städte müssen keine Vertragsverletzungsklage fürchten
Befürchtungen der klagenden Städte in Bezug auf die Möglichkeit, dass gegen einen der Mitgliedstaaten, zu denen sie gehören, eine Vertragsverletzungsklage wegen Verstoßes gegen die streitige Verordnung erhoben werden könnte, begegnet der Gerichtshof mit dem Hinweis, dass der Erlass einer den lokalen Verkehr bestimmter Fahrzeuge zum Schutz der Umwelt beschränkenden Regelung nicht gegen das mit der streitigen Verordnung auferlegte Verbot verstoßen kann, sodass er sich nicht unmittelbar auf eine etwaige Vertragsverletzungsklage auswirken kann.
EuGH weist Nichtigkeitsklagen der Städte als unzulässig ab
Nach alledem hebt der Gerichtshof das angefochtene Urteil auf, ist der Ansicht, dass der Rechtsstreit zur Entscheidung reif ist, und weist die von den klagenden Städten erhobenen Nichtigkeitsklagen als unzulässig ab.
