Die großen Dramen auf der Weltbühne, von denen es derzeit eine verstörende Vielzahl zu bestaunen gibt, lassen mitunter vergessen, dass auch auf den (vermeintlichen) Nebenbühnen Stücke mit dramatisch-explosivem Potential verhandelt werden. So geschehen am vergangenen Freitag vor der Großen Kammer des EuG in der Rechtssache T-457/24, Ungarn gegen den Rat und den Ausschuss für die Europäische Friedensfazilität (EPF-Ausschuss). In der Sache ging es um die Finanzierung der militärischen Unterstützung für die Ukraine, prozedural um die Teilnahme Ungarns am Abstimmungsprozess der Europäischen Friedensfazilität – und damit letztlich auch um die die ganz große Frage, wie es um die so oft beschworene "strategische Autonomie", wie es also um die außen- und sicherheitspolitische Handlungs- bzw. Gestaltungsmacht der EU als geopolitischer Akteur bestellt ist. Doch der Reihe nach:
Am 30. August 2024 hatte Ungarn Klage erhoben mit dem Ziel, den Beschluss des EPF-Ausschusses für nichtig zu erklären, mit dem die anderen Mitgliedstaaten Zinserträgen aus eingefrorenen russischen Vermögenswerten zur Unterstützung der Ukraine verwenden sollten. Die Hintergründe des Falles sind komplex und werfen ein bezeichnendes Licht auf die Dilemmata einstimmigen Entscheidens im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Einstimmigkeit heißt nämlich noch lange nicht, dass alle auch mit einer Stimme sprechen.
Ungarn um sein Stimmrecht betrogen?
Die sog. Europäische Friedensfazilität ist das zentrale Instrument zur Finanzierung von operativen und Unterstützungsmaßnahmen der Union im Rahmen der GASP. Für die Durchführung der Maßnahmen ist ein eigens eingerichteter Ausschuss zuständig. Am 21. Mai 2024 hatte der Rat zunächst beschlossen, dass die Zinserträge aus eingefrorenen russischen Vermögenswerten mittels der Friedensfazilität zur Unterstützung der Ukraine verwendet werden sollten. Bei der Annahme dieses Ratsbeschlusses machte Ungarn, wie in Art. 31 Abs. 1 UAbs. 1 EUV vorgesehen, von der Möglichkeit einer konstruktiven Stimmenthaltung Gebrauch. Demgemäß können sich Länder der Stimme enthalten, ohne einen bestimmten Beschluss zu blockieren. Sie sind dann zur Durchführung des Beschlusses nicht verpflichtet, akzeptieren aber, dass er die Union als solche bindet, und unterlassen demgemäß alles, was seine Durchführung behindern könnte. Ungarns Enthaltung wurde entsprechend dokumentiert. Beim späteren Beschluss des EPF-Ausschusses über die genaue Verwendung der Zinserträge wurde Ungarn dann nicht mehr beteiligt, weil man es als "nicht beitragenden Mitgliedstaat" ansah.
Nun begründet Ungarn seine Klage vor dem EuG damit, dass der EPF-Beschluss gegen Art. 31 Abs. 1 EUV und den Beschluss 2021/509 (GASP) des Rates verstoßen habe, der unter anderem auch die Abstimmungsregeln des EPF-Ausschusses festlegt. Ohne Rechtsgrund sei Ungarn nicht beteiligt und ihm im EPF-Ausschuss das Stimmrecht verweigert worden. Zu Unrecht habe der EPF-Ausschuss Ungarn, das sich zwar bei Beschluss 2024/1471 (GASP) konstruktiv enthalten, sehr wohl aber die Errichtung der Friedensfazilität mitgetragen habe, von der Abstimmung ausgeschlossen und durch den damit verbundenen Stimmrechtsentzug zwei tragende Grundsätze des Unionsrechts verletzt: den Grundsatz der Gleichheit der Mitgliedstaaten und den Grundsatz der demokratischen Funktionsweise der Union.
Wie ein mutmaßlicher Verfahrensfehler zur demokratischen Sabotage wird – oder auch nicht
Ungarn fährt schweres Geschütz auf und sieht zentrale konstitutionelle Grundpfeiler der Union ins Wanken geraten. Das hat auch prozessstrategische Gründe, geht es doch darum, eine gerichtliche Überprüfung überhaupt zu ermöglichen. Bis auf wenige Ausnahmen ist gemäß Art. 24 Abs. 1 EUV der Gerichtshof der Europäischen Union (bestehend aus EuGH und EuG) nicht für die GASP zuständig. Wenn es aber nicht (nur) um die GASP im engeren Sinne, sondern um die großen, den GASP-Entscheidungen zugrunde liegenden Fragen demokratischer Legitimation geht, mag dieser Ausschluss nicht greifen.
In seiner jüngeren Rechtsprechung legt der EuGH seine Zuständigkeit ohnehin restriktiv aus und entwickelt aus dem Normtelos eine Art "political question"-Doktrin. Der Rechtskontrolle durch den Gerichtshof, der gemäß Art. 19 Abs. 1 S. 2 EUV zur umfassenden Wahrung des Unionsrechts und damit auch zu effektivem Rechtsschutz verpflichtet ist, entzogen seien "acts and ommissions directly related to strategic and political choices" (EuGH, Urteil vom 10.09.2024 – C-29/22, C-44/22, KS und KD/Rat u.a.).
Auf den ersten Blick scheinen die gerügten Verfahrensfehler mit solch strategischen Weichenstellungen wenig zu tun zu haben. Die Normlogik aus Art. 31 Abs. 1 AEUV deutet aber auf etwas anderes hin. Mit der Ausnahme einer "konstruktiven Enthaltung" versucht sie sich, in Fortentwicklung des völkerrechtlichen consensus-Verfahrens, an der Quadratur des Kreises: Einstimmigkeit trotz Unstimmigkeiten. Um die andernfalls drohende Handlungsunfähigkeit der Union im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik zu überwinden, eröffnet die Vorschrift das Schlupfloch eines schweigenden "opt out". Wer sich enthält, muss die konkreten Folgen nicht tragen, darf sie aber, soweit von den übrigen gewollt, auch nicht vereiteln. Damit wird die Abstimmung im Rahmen entsprechender GASP-Beschlüsse zur hochpolitischen Angelegenheit. Die konkrete Umsetzung einer politischen Entscheidung bleibt auch mit Blick auf das "Wie" ihrem Charakter nach politisch. Dass Ungarn an der Errichtung der Friedensfazilität beteiligt war, macht es noch nicht zum "Beteiligten" an dem Beschluss 2024/1471 (GASP) zur Verwertung außerordentlicher Zinserträge aus eingefrorenen russischen Vermögenswerten. Jedes andere Ergebnis würde das Instrument der konstruktiven Enthaltung weitgehend sinnentleeren. Der EuGH hätte, ginge es nur um die GASP, nach alldem gute Gründe, Ungarns Klage schon als unzulässig abzuweisen.
Wer nicht mitmachen will, braucht auch nicht mitsprechen
Aber auch mit Blick auf das große demokratische Ganze der Union erscheinen Ungarns Argumente alles andere als zwingend. Zunächst wurde der EPF-Beschluss, wie gezeigt, in Übereinstimmung mit den Regeln zur konstruktiven Stimmenthaltung und den Abstimmungsregeln des EPF-Ausschusses rechtmäßig gefasst. Auch der Grundsatz der Gleichheit aller Mitgliedstaaten erscheint nicht verletzt, da im Rahmen von Art. 31 Abs. 1 EUV allen Mitgliedstaaten die gleichen Möglichkeiten verbleiben: Zustimmung, Ablehnung oder konstruktive Enthaltung. Und alle Mitgliedstaaten müssen in gleicher Weise mit den Folgen leben, die ihr Stimmverhalten zeitigt. In concreto: Ungarn bleibt Beitragender zur Friedensfazilität als solcher, nicht aber zu der spezifischen Maßnahme, die es weder mittragen will noch vereiteln darf. Die Nicht-Teilhabe Ungarns an der Abstimmung des EPF-Ausschusses unterbricht damit nicht den demokratischen Legitimationszusammenhang, sondern ist schlichte Konsequenz der demokratischen Legitimationsleistung, die Ungarn durch seine konstruktive Enthaltung im Rat erbracht hat. Ein neuerliches Beteiligen-Müssen hätte eher formalen Charakter, da Ungarn die Entscheidung der anderen Staaten ohnehin nicht blockieren dürfte.
Nur ergänzend sei angemerkt: Dänemark hat in das Verfahren vor dem EuG eingebracht, dass, selbst wenn der EPF-Beschluss ungültig sein sollte, dessen rechtliche Wirkungen im Interesse der Rechtssicherheit und der Glaubwürdigkeit der EU als außenpolitischer und wirtschaftlicher Akteur aufrechterhalten werden müssten. Es verweist dazu auf Art. 264 AEUV, demzufolge EuGH und EuG auch bei Handlungen, die sie für nichtig erachten, die Fortgeltung ihrer Wirkungen anordnen. So weit wird es aber wohl nicht kommen. Scheitert das Verfahren nicht schon auf der Zulässigkeitsebene, bleiben die substanziellen Argumente Ungarns fragwürdig. Auch wenn vorliegend nicht alle Fragen des Verfahrens beleuchtet und die Grundsatzthemen demokratischer Legitimation nur angerissen werden können, sei abschließend noch daran erinnert, dass die Möglichkeit der "konstruktiven Enthaltung" ein Stück weit die demokratische Logik der Betroffenenpartizipation impliziert. Das EuG erwiese der unionalen Werte- und Rechtsgemeinschaft gewiss einen Bärendienst, schmisse es im Dienste eines außenpolitischen Handlungspragmatismus demokratische Grundfeste über Bord. Es wäre aber genauso schlecht beraten, verkehrte es, ganz gleich, in welchem Modus sie erbracht werden, konstruktive demokratische Legitimationsleistungen in ihr destruktives Gegenteil.
Prof. Dr. Markus Kotzur, LL. M. (Duke Univ.) ist Professor für Europa- und Völkerrecht an der Universität Hamburg.
