Wie weit dürfen sich Kommunen in politisch agierende Organisationen einbringen, ohne damit das verfassungsrechtliche Neutralitätsgebot zu verletzen? Mit dieser Frage musste sich am Donnerstag das BVerwG in einem Rechtsstreit zwischen der Stadt Nürnberg und dem örtlichen Kreisverband der AfD befassen. Konkret ging es um die Frage, ob die Stadt weiterhin Mitglied in einem Verein bleiben darf, der sich öffentlich kritisch gegenüber der AfD äußert. Das BVerwG hat die Sache an den VGH München zurückverwiesen, der zuvor der Berufung des AfD-Kreisverbands stattgegeben hatte. Dabei hat das BVerwG der Vorinstanz die Hausaufgabe mitgegeben, weitere Feststellungen zu treffen (Urteil vom 26.03.2026 – 8 C 3.25).
Rechtlich ging es um die Frage, ob und unter welchen Umständen der Neutralitätsgrundsatz gilt, wenn eine Kommune zivilgesellschaftliche Organisationen fördert, die bewusst parteipolitisch Stellung beziehen. Im Zentrum steht dabei vor allem die Frage nach der Zurechnung: Unter welchen Bedingungen werden parteipolitisch wertende Äußerungen einer Organisation der sie fördernden Kommune zugerechnet? Eine wichtige Frage des Verfahrens sind auch Inhalt und Reichweite der Befugnis zu kommunaler Öffentlichkeitsarbeit.
"Allianz gegen Rechtsextremismus" kritisierte AfD öffentlich
Was war geschehen? 2009 war die Stadt Nürnberg aufgrund eines Beschlusses des Stadtrates in die "Allianz gegen Rechtsextremismus in der Metropolregion Nürnberg" eingetreten. Die Allianz ist als gemeinnütziger Verein organisiert und hat sich nach seiner Satzung zum Ziel gesetzt, allen Formen von Rassismus, Menschenverachtung und Demokratiefeindlichkeit entgegenzutreten. Außer einer großen Zahl privater Einrichtungen gehören ihr auch diverse Gemeinden und Landkreise an. Vielfach hat sich die Allianz seitdem, so die Feststellungen des VGH München, öffentlich ablehnend zur AfD geäußert. Die Auseinandersetzung mit dieser Partei bilde, so der VGH, danach seit längerem einen Schwerpunkt der publizistischen Tätigkeit der Allianz.
Nachdem sich die AfD vergeblich bemüht hatte, die Stadt Nürnberg dazu zu bewegen, aus der Allianz auszutreten, klagte der örtliche Kreisverband schließlich vor dem Verwaltungsgericht mit dem Ziel, die Stadt zum Austritt aus der Allianz zu verpflichten.
VGH untersagte Mitgliedschaft
Das VG Ansbach wies die Klage ab. Sein Argument: Ein Anspruch darauf, dass die Stadt ihre Mitgliedschaft in der Allianz beende, bestehe nur dann, wenn die Allianz das Neutralitätsgebot systematisch verletze und Versuche der Stadt erfolglos blieben, sie davon abzubringen. Diese Voraussetzungen seien aber nicht gegeben.
Während das VG die Klage also daran scheitern ließ, dass gar kein Eingriff vorliege, sah der VGH einen mittelbaren Eingriff durch die Stadt Nürnberg in die Chancengleichheit der Parteien und eine Verletzung des Neutralitätsgebots sehr wohl als gegeben an. Zwar sei die Allianz selbst nicht an dieses Gebot gebunden, sondern in ihrer Betätigung vielmehr durch die Grundrechte geschützt. Die Stadt dürfe sich aber weder durch die Mitgliedschaft noch durch die Finanzierung oder andere Unterstützungshandlungen an der Allianz beteiligen, da diese wiederholt und gezielt in den Wettbewerb der Parteien eingegriffen habe.
BVerwG von Eingriffswirkung nicht überzeugt
Das BVerwG ließ sich von dieser Argumentation nicht überzeugen. Ein mittelbarer Eingriff setze nämlich voraus, dass die Mitgliedschaft in der Allianz von Zielsetzung und Wirkung her einem unmittelbaren Eingriff in die Chancengleichheit des klagenden AfD-Verbandes gleichkomme. Eine entsprechende Zielsetzung könne sich entweder aus der Satzung oder dem tatsächlichen Hauptzweck der Allianz ergeben – wozu der VGH jedoch nichts festgestellt habe – oder daraus, dass die Stadt Aktionen der Allianz gegen die AfD lenke oder gezielt unterstütze.
Eine Wirkung, die derjenigen eines unmittelbaren Eingriffs gleichkommt, setze voraus, dass die AfD-kritischen Aktionen nach Ausmaß und Intensität geeignet seien, der AfD im politischen Wettbewerb ernsthafte Nachteile zuzufügen.
Dazu, ob diese Kriterien erfüllt sind, hatte der VGH allerdings keine Feststellungen getroffen und muss dies nach der Revisionsentscheidung des BVerwG nun nachholen.
Dürfen sich Kommunen gegen Extremismus engagieren?
Der VGH München und das BVerwG differieren jedoch noch in einem weiteren Punkt: Weil der VGH von einem Eingriff ausging, hatte er zusätzlich zu prüfen, ob dieser gerechtfertigt war. Er verneinte das, da es bereits keine Befugnisnorm für die Mitgliedschaft in der Allianz gebe. Die Mitgliedschaft falle nämlich nicht unter die kommunale Öffentlichkeitsarbeit, die zum einen sachlich und objektiv zu halten und zum anderem auf Angelegenheiten beschränkt sei, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln, was bei allgemeinpolitischen Themen wie der Bekämpfung rechtsextremen Gedankenguts nicht der Fall sei.
Das BVerwG nahm zwar gleichfalls an, dass ein unmittelbarer Eingriff in das Neutralitätsgebot durch die Mitgliedschaft der Stadt in der Allianz, sofern er denn vorliege, nicht gerechtfertigt sei. Es tat dies aber aus einem anderen Grund. Das BVerwG geht nämlich davon aus, dass das Recht der kommunalen Selbstverwaltung die Städte und Gemeinden sehr wohl dazu berechtige, private Initiativen gegen lokalen politischen Extremismus zu unterstützen. Selbst wenn in den Äußerungen solcher Initiativen ein mittelbarer Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien seitens der Kommune liege, könne er gerechtfertigt sein, falls er dem Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung diene. Die Kommune müsse sich dann aber auf deren Verteidigung berufen und darlegen, dass die fraglichen Äußerungen dazu notwendig seien.
Wie demokratische Willensbildung funktionieren soll
Tritt man einen Schritt zurück, zeigt sich ein größerer Konflikt, der hinter den verhandelten Einzelfragen steht: Es geht auf der einen Seite um die Freiheit des gesellschaftlichen Kommunikationsprozesses von staatlicher Beeinflussung, die von den Kommunikationsgrundrechten und vom Demokratiegebot geschützt wird, das eine Willensbildung "von unten nach oben" (vgl. etwa BVerfGE 44, 125 (174) – Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung), also vom Volk zu den Staatsorganen hin fordert.
Auf der anderen Seite stehen gleichfalls Grundrechte, nämlich diejenigen der Allianz. Deren Vereinigungsfreiheit ist betroffen, falls sie durch staatliches Handeln Mitglieder verliert, und mittelbar auch ihre Meinungsfreiheit, sofern sie nämlich dazu gedrängt wird, sich bestimmter Meinungsäußerungen zu enthalten, um Mitglieder nicht zu verprellen. Auf der anderen Seite steht daneben auch die Verpflichtung aller staatlichen Stellen, im Rahmen ihrer Befugnisse die freiheitliche demokratische Grundordnung zu schützen.
Dieser grundlegende Konflikt kondensiert sich innerhalb der Gerichtsverfahren vor allem an zwei Prüfungspunkten, nämlich dem Eingriff und dessen Zurechnung sowie – falls man den Eingriff bejaht – an dessen Rechtfertigung.
Private sagen, was die Kommune nicht sagen dürfte
Sowohl das BVerwG wie auch der VGH müssen sich hier skeptischen Fragen stellen. Das BVerwG stellt, soweit es aus der bislang vorliegenden Pressemitteilung ersichtlich ist, derart hohe Anforderungen an einen faktischen Eingriff, dass dieser nur selten zu bejahen sein wird. Erinnern wir uns kurz: Vom BVerwG gefordert sind eine Wirkung und – darum geht es hier – eine Zielsetzung äquivalent zum unmittelbaren Eingriff. Dass eine kommunal geförderte Organisation es als Zweck in ihrer Satzung aufnimmt, einer bestimmten politischen Partei Nachteile zuzufügen, ist sehr unwahrscheinlich. Dass eine Kommune die geförderte Organisation in dem geschilderten Sinne lenkt, dürfte auch selten der Fall oder jedenfalls nicht nachweisbar sein.
Es besteht aber umgekehrt die nicht unrealistische Möglichkeit, dass eine Kommune Organisationen fördert, von denen bekannt ist, dass sie bestimmte politische Parteien bekämpfen. Darin liegt die Gefahr einer äußerungsrechtlichen Flucht der Kommune in das Privatrecht, die dazu führt, dass ein Privater mit kommunaler Unterstützung sagt, was die Kommune selbst wegen des Neutralitätsgebots nicht sagen dürfte.
Indem das BVerwG so den zurechenbaren mittelbaren faktischen Eingriff eng definiert und eine Finalität fordert, die den Eingriff meist ausschließen wird, versperrt es sich den Zugang zu einer abwägenden Bewertung, die erst in der Rechtfertigungsprüfung stattfinden kann.
Kampf gegen Rassismus auch kommunale Aufgabe?
Auf dieser Stufe ist es wiederum der VGH, der etwas kurz springt, wenn er annimmt, die Mitgliedschaft der Stadt Nürnberg in der Allianz sei nicht von der Befugnis zur kommunalen Öffentlichkeitsarbeit oder einer anderen Befugnisnorm erfasst. Das BVerfG hat für die Bundesregierung festgestellt, dass deren grundgesetzliche Aufgabe, den Staat zu leiten, mit einer Befugnis zum Informationshandeln verbunden sei, selbst wenn damit mittelbare faktische Grundrechtsbeeinträchtigungen verbunden sind (BVerfGE 105, 279 (303 ff.) – Osho). Dies mag für den vorliegenden Fall ebenfalls gelten, zumindest hätte der VGH dies eingehend prüfen müssen.
Praxisfern scheint es zudem, wenn der VGH meint, beim Kampf gegen Extremismus und Demokratiefeindlichkeit handele es sich nicht um eine Aufgabe mit dem notwendigen spezifischen Ortsbezug. Extremismus, Rassismus und Demokratiefeindlichkeit können vielmehr starke lokale Bezüge haben, etwa wenn es um die generelle Ablehnung von Ausländern geht, keine weiteren Asylbewerber zugewiesen werden sollen oder Repräsentanten der kommunalen Demokratie verunglimpft werden. Aktionen, die sich gegen solche Erscheinungen wenden, haben dann ebenfalls einen lokalen Bezug.
Schließlich muss sich der VGH fragen lassen, ob die kommunale Befugnis zur Öffentlichkeitsarbeit nicht gerade auch dazu dient, Diskriminierungen entgegenzutreten und letztlich die freiheitliche demokratische Grundordnung zu schützen.
Insgesamt bleiben also einige Fragen offen. Zunächst hat jetzt der VGH die vom Leipziger Senat geforderten Feststellungen zu treffen; dann hat das BVerwG wieder das Wort. Gut möglich allerdings, dass das letzte Wort in Karlsruhe gesprochen wird. Denn auch die Allianz ist mittlerweile als Beigeladene Beteiligte des Verfahrens und könnte gegebenenfalls Verfassungsbeschwerde erheben.
Der Autor Dr. Sebastian Roßner M.A. arbeitet als Rechtsanwalt in der Kanzlei LLR Rechtsanwälte in Köln. Einer seiner Beratungsschwerpunkte ist das Staats- und Verfassungsrecht.
