Das BVerwG hat entschieden, dass die bayerischen Ausführungsvorschriften unwirksam sind. Der Fehler allerdings liegt auf Bundesebene: der bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage fehle die "Regelungsdichte", auch sie sei daher unwirksam (Urteile vom 24.10.2025 – 10 CN 1.25, 10 CN 2.25, 10 CN 3.25, 10 CN 4.25).
Um die Nitratrichtlinie umzusetzen, hat Deutschland auf Grundlage des Düngegesetzes besondere Beschränkungen für den Einsatz von Düngemitteln in der Düngeverordnung (DüV) festgelegt. Die Landesregierungen wurden verpflichtet, mit Nitrat belastete und eutrophierte Gebiete auszuweisen. Das soll die Gewässer vor Verunreinigungen schützen. Die Bundesregierung wollte für eine einheitliche Vorgehensweise bei der Ausweisung der Gebiete sorgen und erließ eine allgemeine Verwaltungsvorschrift. Der Freistaat Bayern erließ daraufhin die angegriffene Ausführungsverordnung zur Düngeverordnung. Diese weist mit Nitrat belastete Gebiete und eutrophierte Gebiete anhand von Karten aus.
Vier bayerische Landwirte bewirtschaften Flächen in Gebieten, die nach der Ausführungsverordnung belastet sind. Sie halten die bayerische Verordnung für unwirksam und strengten Normenkontrollverfahren an. In drei Verfahren schmetterte der VGH die Anträge ab. Im vierten Verfahren hat er die Ausführungsverordnung für einen konkreten Grundwasserkörper wegen Einbeziehung einer nicht landwirtschaftlich beeinflussten Messstelle in das Ausweisungsmessnetz für unwirksam erklärt.
Ermächtigungsgrundlage zu unbestimmt
Die Revisionen der Landwirte in den drei erstgenannten Verfahren hatten Erfolg. Das BVerwG rügt die bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage für die bayerische Ausführungsverordnung, nämlich § 13a Abs. 1 DüV. Dieser weise eine unzureichende Regelungsdichte auf und werde damit dem Grundrecht auf Eigentum und der Berufsfreiheit nicht gerecht. Aus § 13a Abs. 1 DüV ergebe sich nicht hinreichend bestimmt, welche Gebiete als belastet auszuweisen sind und infolgedessen verschärften Düngebeschränkungen unterliegen.
Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten reicht dem BVerwG dafür nicht aus: Sie binde allein Behörden und habe keine Außenwirkung. Die grundlegenden Vorgaben für die Gebietsausweisung, die den Umfang der auszuweisenden Gebiete maßgeblich beeinflussen, müssten in einer Rechtsnorm mit Außenwirkung geregelt werden. Dazu zählt das BVerwG insbesondere die Anforderungen an die Messstellendichte, die Art des für die Abgrenzung von unbelasteten und belasteten Gebieten anzuwendenden Verfahrens und die Frage, ob und in welchem Maße Flächen im Randbereich einbezogen werden.
Die Revision des Freistaats Bayern in dem Verfahren, in dem der VGH die bayerische Ausführungsverordnung für teilweise unwirksam erklärt hatte, hat das BVerwG zurückgewiesen. Die erstinstanzliche Entscheidung sei – jedenfalls im Ergebnis – richtig.
