Verfassungsbeschwerden gegen Windenergie-auf-See-Gesetz zum Teil erfolgreich
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Das Windenergie-auf-See-Gesetz ist verfassungswidrig, soweit es keinerlei Ausgleich für Planungs- und Untersuchungskosten von Vorhabenträgern vorsieht, deren nach früherem Recht begonnene Projekte infolge des Inkrafttretens des Gesetzes beendet wurden. Ein Ausgleich ist laut Bundesverfassungsgericht erforderlich, soweit die Unterlagen für die nach neuem Recht vom Staat durchzuführenden "Voruntersuchungen" weiter verwertet werden können.

Unternehmen führten Vorprüfungen für Errichtung von Offshore-Windparks durch

Die Beschwerdeführerinnen hatten noch nach der bis Ende 2016 geltenden Seeanlagenverordnung die Zulassung von Offshore-Windparks in der völkerrechtlich durch das Seerechtsübereinkommen vorgeprägten ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nordsee beantragt. Privates Eigentum am Meeresboden konnte und kann in der ausschließlichen Wirtschaftszone nicht begründet werden. Auf Grundlage der alten Rechtslage hatten die Beschwerdeführerinnen dort auf eigene Kosten Planungen und Untersuchungen durchgeführt (Basisaufnahme der Umwelt des Vorhabengebiets, Baugrundvoruntersuchung, Gutachten zur Umweltverträglichkeitsprüfung). Die Aufwendungen beliefen sich jeweils auf mehrere Millionen Euro. Einer der Beschwerdeführerinnen war sogar bereits eine Genehmigung nach dem alten Recht erteilt worden. Allerdings ist keines der Projekte in Betrieb gegangen. Auch Baumaßnahmen wurden bislang nicht durchgeführt.

Anlagenzulassung mit WindSeeG grundlegend neu geregelt

Durch das Windenergie-auf-See-Gesetz (WindSeeG) wurde die Anlagenzulassung in der ausschließlichen Wirtschaftszone grundlegend neu geregelt. Bis zum Inkrafttreten des Gesetzes erfolgte die Zulassung von Offshore-Windparks ohne förmliche planerische Grundlage und ohne systematische Koordination mit der Errichtung der Netzanbindung. Durch das WindSeeG ist die Zulassung detaillierter geregelt worden. Ihr gehen jetzt eine staatlich verantwortete Flächenentwicklung und ein zentrales Ausschreibungsverfahren voraus, Anlagenerrichtung und Netzanbindung sind nun aufeinander abgestimmt.

BVerfG: Nicht vollständig gerechtfertigte unechte Rückwirkung

Zur Umstellung auf das neue System wurden die laufenden Planfeststellungsverfahren beendet und der schon erteilten Genehmigung einer Beschwerdeführerin die Wirkung genommen. Die gesetzlich vorgesehenen Übergangsregelungen finden auf die Projekte der Beschwerdeführerinnen keine Anwendung. Das BVerfG hat festgestellt, dass das WindSeeG unechte Rückwirkung entfaltet, die verfassungsrechtlich nicht vollständig gerechtfertigt ist. Die von den Beschwerdeführerinnen angegriffenen Regeln seien nicht uneingeschränkt erforderlich und daher mit dem allgemeinen Vertrauensschutzgebot aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG teilweise unvereinbar, weil dem Gesetzgeber ein milderes, ebenso geeignetes Mittel zur Verfügung stehe, um seine Ziele zu erreichen.

Finanzieller Ausgleich für weiter verwertbare Planungen und Untersuchungen zu gewähren

Den Beschwerdeführerinnen müsse ein finanzieller Ausgleich für die notwendigen Kosten ihrer Planungen und Untersuchungen gewährt werden, sofern diese für die nunmehr staatliche Voruntersuchung der Flächen nach §§ 9 ff. WindSeeG weiter verwertet werden können. Hierdurch würde ihr Vertrauen weniger enttäuscht. Die Weiterverwertbarkeit setze in zeitlicher Hinsicht voraus, dass bis zum 31.12.2030 für die betroffenen Flächen ein Zuschlag für die Errichtung eines Offshore-Windparks erfolgt. Die rechtliche Grundlage eines solchen Ausgleichsanspruchs bedürfe der näheren Ausgestaltung durch den Gesetzgeber. Hierzu sei er bis spätestens zum 30.06.2021 verpflichtet.

Unternehmen konnten nicht uneingeschränkt auf Fortdauer der alten Regelungen vertrauen

Im Übrigen sei das WindSeeG mit den Anforderungen des allgemeinen Vertrauensschutzgebots vereinbar. Die Regelungen seien verhältnismäßig im engeren Sinne. Das Vertrauen der Einzelnen auf die Fortgeltung des Rechts verdiene hier zwar Schutz. Insbesondere könnten sich die Beschwerdeführerinnen darauf berufen, dass die alte Rechtslage durch die Einräumung gewisser Vorrangpositionen Anreize zur Planung von Offshore-Windparks gesetzt hat. Jedoch hätten Genehmigungen auch bei Fortbestand des alten Rechts wegen der generellen Befristung der Zulassungsentscheidungen und angesichts der allgemeinen Verzögerung der Netzanbindung außer Kraft treten können. Zugleich war laut BVerfG wegen der Komplexität der abstimmungsbedürftigen Prozesse des Anlagenbaus und des Netzausbaus absehbar, dass eine grundlegende rechtliche Umstellung hin zu stärker koordinierenden, marktorientierten Zulassungsverfahren erfolgen könnte.

Kein Verstoß gegen Eigentumsgrundrecht

Die vom Gesetzgeber getroffene Abwägung, den mit der unecht rückwirkenden Regelung verfolgten Interessen der Allgemeinheit Vorrang zu geben, sei im Ergebnis verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Rechtsänderung diene legitimen Interessen der Allgemeinheit, die sich im Grundsatz nur unter Aufgabe der von den Beschwerdeführerinnen erlangten Verfahrenspositionen erreichen ließen. Das Gesetz verstoße auch nicht gegen das Eigentumsgrundrecht. Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht verletzt, da die angegriffenen Regelungen keine eigentumsrechtlich geschützte Position betreffen. Eine nach der Seeanlagenverordnung erteilte Genehmigung bilde ebenso wenig Eigentum im Sinn des Art. 14 Abs. 1 GG wie nach früher geltendem Recht erlangte Verfahrenspositionen. Sei aber schon eine bereits erteilte Genehmigung kein Eigentum im Sinn des Grundgesetzes, treffe dies für die der Genehmigung vorausliegenden bloßen Verfahrenspositionen erst recht zu. Die von den Beschwerdeführerinnen getätigten Investitionen an sich bildeten ebenfalls kein Eigentum im Sinne des GG. Sie seien für sich genommen schlicht Ausgaben. Zwar schütze Art. 14 Abs. 1 GG unter bestimmten Umständen das Vertrauen in den Bestand der Rechtslage als Grundlage von Investitionen in das Eigentum, dies setze jedoch eine eigentumsfähige Rechtsposition voraus, an der es hier fehle.

Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG gerechtfertigt

Dass die Vorschriften des WindSeeG den Betrieb von Offshore-Windparks nur im Fall eines Zuschlags erlauben und damit zugleich eine nach altem Recht erteilte Anlagenzulassung wie auch den bloßen Verfahrensstand wirkungslos werden lassen, verstoße auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Zwar greife dies in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Freiheit zur Betätigung als Offshore-Windpark-Betreiber ein. Der Eingriff sei jedoch gerechtfertigt. Das WindSeeG diene den legitimen Zielen des Klima- und des Umweltschutzes. Insbesondere ziele es auf größere Wirtschaftlichkeit des Ausbaus der Windenergie auf See und auf die Verbesserung der Planungssicherheit für Offshore-Windenergieanlagen durch bessere Koordination und Steuerung. Dass der Betrieb nur im Fall eines Zuschlags und behördlicher Einzelzulassung erlaubt wird, sei zur Erreichung des Gesetzeszwecks geeignet und gemessen an Art. 12 Abs. 1 GG auch erforderlich. Mildere gleich wirksame Mittel seien nicht ersichtlich. Der Eingriff sei insoweit auch nicht aus Vertrauensschutzgründen unverhältnismäßig. Hingegen biete Art. 12 Abs. 1 GG grundsätzlich keinen Vertrauensschutz wegen frustrierter Investitionen, die mit Blick auf eine künftige unternehmerische Tätigkeit erfolgt sind.

Kein Verstoß gegen allgemeinen Gleichheitssatz

Die angegriffenen Regelungen verstoßen laut BVerfG schließlich nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Weder führe die der Definition "bestehender Projekte" in § 26 Abs. 2 Nr. 2 a WindSeeG zugrunde liegende Unterscheidung nach der Lage der Projekte zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung der Beschwerdeführerinnen gegenüber Unternehmen, deren Vorhaben als so genannte bestehende Projekte nach §§ 26 ff. und § 39 WindSeeG eine Chance haben, weitergeführt zu werden. Noch liege eine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende Gleichbehandlung darin, dass eine der Beschwerdeführerinnen mit anderen Vorhabenträgern gleichbehandelt wird, deren Vorhaben ebenfalls in Zone 3 geplant waren, die aber noch keine Genehmigung erhalten hatten.

Verfassungsverstoß führt nicht zu Nichtigkeit des WindSeeG

Abschließend stellt das BVerfG heraus, dass der festgestellte Verfassungsverstoß nicht zur Nichtigkeit des WindSeeG führt, sondern lediglich zur Feststellung seiner Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz verbunden mit einer Fortgeltungsanordnung bis zu einer Neuregelung, weil das verfassungsrechtlich zu beanstandende Defizit gemessen an der Gesamtregelung einen Randbereich betrifft.

zu BVerfG, Beschluss vom 30.06.2020 - 1 BvR 1679/17; 1 BvR 2190/17

Redaktion beck-aktuell, 20. Aug 2020.