Eigentliche Reform erst für 2025 geplant
Der Bundestag ist zu groß geworden und soll gesundgeschrumpft werden - aber über das Wie wird seit Jahren gestritten. Am Ende beschlossen Union und SPD im Alleingang eine viel kritisierte Reform. Im Grunde herrscht Einigkeit, dass der inzwischen auf 709 Sitze angewachsene Bundestag wieder kleiner werden muss. Ein großes Parlament kostet den Steuerzahler nicht nur mehr Geld, es ist auch weniger arbeitsfähig. Eine Kompromisslösung, die alle Parteien mittragen wollten, war in zwei Wahlperioden aber nicht zustande gekommen. Im Oktober 2020 hatten Union und SPD schließlich im Alleingang eine Wahlrechtsänderung beschlossen, die auch viele Experten für unzureichend halten. Eine größere Reform ist erst für die Wahl 2025 geplant. Dafür soll eine Kommission bis Mitte 2023 Vorschläge machen. FDP, Linke und Grüne hatten gemeinsam einen Alternativentwurf vorgelegt, der schon für die Wahl 2021 nur 250 Wahlkreise vorsah, hatten sich damit aber nicht durchsetzen können. Sie hatten sich nun auch zusammengetan, um die schwarz-rote Reform in Karlsruhe zu Fall zu bringen, und einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle eingereicht. Das Hauptverfahren, in dem die Verfassungsrichterinnen und -richter das Gesetz grundlegend prüfen, läuft noch.
Opposition rügt Grundrechtsverstöße
Der am 19.11.2020 in Kraft getretene Art. 1 Nr. 3 bis 5 BWahlGÄndG regelt im Wesentlichen das Sitzzuteilungsverfahren für die Wahlen zum Deutschen Bundestag nach § 6 Abs. 5 und 6 BWahlG neu. In der Vorschrift geht es darum, nach welchen Regeln die abgegebenen Stimmen in Mandate umgerechnet werden. Nach der Neuregelung werden Überhangmandate einer Partei teilweise mit ihren Listenmandaten verrechnet. Bis zu drei Überhangmandate werden nicht durch Ausgleichsmandate kompensiert, wenn der Bundestag seine Soll-Größe überschreitet. Diese ist bei 598 Sitzen festgelegt. Die Antragstellerinnen und Antragsteller rügen einen Verstoß von Art. 1 Nr. 3 bis 5 BWahlGÄndG gegen das Gebot der Normenklarheit aus Art. 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und 2 GG sowie gegen die Wahlrechtsgleichheit (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) und die Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 GG). Die Oppositionsfraktionen wollten erreichen, dass die geänderten Regelungen bei der Wahl am 26.09.2021 nicht angewandt werden dürfen. Nach ihrer Vorstellung sollte noch einmal das alte Recht gelten.
BVerfG hält Verstöße gegen Bestimmtheitsgebot und Gebot der Normenklarheit für möglich
Die Verfassungsrichter erklärten den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung letztlich für unbegründet. Sie halten es aber nicht für von vornherein ausgeschlossen, dass insbesondere die vorgesehenen Neuregelungen in § 6 BWahlG gegen das Bestimmtheitsgebot und das Gebot der Normenklarheit verstoßen. Der Wortlaut des § 6 Abs. 5 Satz 4 BWahlG verhalte sich nicht eindeutig dazu, ob die dort genannten bis zu drei Wahlkreismandate, die bei der Sitzzahlerhöhung unberücksichtigt bleiben sollen, pro Land, pro Partei oder insgesamt auf alle Parteien in allen Ländern bezogen sind. Die abschließende Beurteilung diesbezüglich müsse dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Auch im Hinblick auf § 6 Abs. 6 BWahlG erscheine es jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, dass sich bei der Auslegung Widersprüche ergeben, die eine zweifelsfreie Normauslegung im Ergebnis unmöglich machen.
Auch Verstöße gegen Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien denkbar
Es erscheine möglich, dass die Einführung ausgleichsloser Überhangmandate mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar ist. Gleichwohl stelle sich die Frage der Rechtfertigung des damit verbundenen Eingriffs in die wahlrechtlichen Gleichheitssätze. Sollte die Einführung von (bis zu drei) ausgleichslosen Überhangmandaten zur Stärkung des Persönlichkeitswahlelements nicht erforderlich sein, käme als die Regelung rechtfertigendes, gleichwertiges Verfassungsgut die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages in Betracht. Die damit verbundenen Fragen bedürfen nach Auffassung der Richter jedoch näherer Betrachtung im Hauptsacheverfahren. Schließlich könne sich die Hauptsache auch deswegen als begründet erweisen, weil § 6 BWahlG in seiner neuen Fassung unabhängig vom Vortrag der Antragstellerinnen und Antragsteller von Verfassungs wegen zu beanstanden sein könnte. Insoweit sei klärungsbedürftig, ob § 6 BWahlG in seiner Gesamtheit den verfassungsrechtlichen Anforderungen, insbesondere an die Klarheit und Verständlichkeit von Rechtsnormen, genüge. Der Gesetzgeber müsse ein Wahlverfahren schaffen, in dem die Wählerinnen und Wähler vor dem Wahlakt erkennen können, wie sich die eigene Stimmabgabe auswirken kann. Es sei jedenfalls nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass § 6 BWahlG in seiner neuen Fassung wegen eines nochmals erhöhten Komplexitätsgrades dem nicht genügt.
Keine einstweilige Anordnung
Trotz dieser Bedenken hat das BVerfG aber den Erlass einer einstweiligen Anordnung verwehrt. Mit Blick auf die Legitimationsfunktion der Wahl bestünde in beiden denkbaren Varianten eine vergleichbare Situation: Würde die einstweilige Anordnung nicht erlassen und erwiese sich der Normenkontrollantrag als begründet, bestünden aufgrund des unterlassenen Ausgleichs von bis zu drei Überhangmandaten erhebliche Legitimationsdefizite des nach dem geänderten Wahlrecht zusammengesetzten Deutschen Bundestages, die noch dazu zu einer Veränderung der parlamentarischen Mehrheit führen könnten. Aber auch wenn die einstweilige Anordnung erginge und der Normenkontrollantrag erfolglos bliebe, ergäben sich Beeinträchtigungen der legitimatorischen Wirkung der Bundestagswahl, da in diesem Fall eine verfassungsgemäße Änderung des Bundestagswahlrechts außer Betracht bliebe und aufgrund des Vollausgleichs aller "Quasi-Überhangmandate" gegebenenfalls mehrheitsrelevante Sitze zugeteilt würden, die auf der Grundlage des geänderten Bundestagswahlrechts nicht angefallen wären. Vor diesem Hintergrund genügen dem BVerfG die ohne einstweilige Anordnung eintretenden Folgen nicht, um den hier mit der einstweiligen Anordnung verbundenen Eingriff in die Zuständigkeit des Gesetzgebers zu rechtfertigen. Es fehle an einem eindeutigen Überwiegen der Gründe für den Erlass der einstweiligen Anordnung und damit an den für die Außervollzugsetzung eines Gesetzes erforderlichen Gründen von besonderem Gewicht.
