Rot-grün initiierte 2002 Atomausstieg mit Zuteilung von Reststrommengen
Nach der Fukushima-Katastrophe beschloss der Gesetzgeber im Sommer 2011 mit dem Dreizehnten Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes (13. AtG-Novelle) den beschleunigten Ausstieg aus der Atomenergie. Die Grundentscheidung für den Ausstieg war bereits durch die Ausstiegsnovelle im Jahr 2002 erfolgt. Den einzelnen Kernkraftwerken waren Kontingente an Reststrommengen zugeteilt worden, die auch auf andere, jüngere Kernkraftwerke übertragen werden durften. Nach deren Verbrauch waren die Kraftwerke abzuschalten. Ein festes Enddatum hatte das Ausstiegsgesetz aus dem Jahr 2002 nicht enthalten.
2010 beschlossene Verlängerung der AKW-Laufzeiten wurde zurückgenommen
Nach der Bundestagswahl 2009 entschied sich die neue Bundesregierung für ein verändertes Energiekonzept, das die Kernenergie noch für einen längeren Zeitraum als "Brückentechnologie" nutzen sollte. Demgemäß gewährte der Gesetzgeber mit der 11. AtG-Novelle allen Kernkraftwerken zusätzliche Reststrommengen und verfolgte damit das Ziel einer Verlängerung der Laufzeiten der deutschen Kernkraftwerke um durchschnittlich 12 Jahre. Infolge des Tsunamis vom 11.03.2011 und dem dadurch ausgelösten Schmelzen von drei Reaktorkernen im Kernkraftwerk Fukushima in Japan hat der Gesetzgeber mit der 13. AtG-Novelle erstmals feste Endtermine für den Betrieb der Kernkraftwerke gesetzlich verankert und zugleich die durch die 11. AtG-Novelle im Herbst 2010 vorgenommene Laufzeitverlängerung der Kernkraftwerke rückgängig gemacht.
Energiekonzerne sehen sich enteignet und fordern Entschädigungen
Dagegen wandten sich die Kernkraftgesellschaften von drei der vier großen in Deutschland tätigen Energieversorgungsunternehmen (E.on, RWE und Vattenfall) sowie eine Kernkraftwerksbetriebsgesellschaft mit ihren Verfassungsbeschwerden. Die Beschwerdeführerinnen rügten vornehmlich eine Verletzung der Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG). Sie sehen sich durch den beschleunigten Atomausstieg enteignet. Mangels gesetzlich vorgesehener Entschädigungsregelung sei die 13. AtG-Novelle verfassungswidrig. Selbst wenn in den Regelungen der 13. AtG-Novelle keine Enteignung, sondern eine Inhalts- und Schrankenbestimmung zu sehen sei, hätte es eines kompensatorischen finanziellen Ausgleichs bedurft.
BVerfG: Vattenfall mit Blick auf Niederlassungsfreiheit ausnahmsweise grundrechtsfähig
Das BVerfG hat den Verfassungsbeschwerden teilweise stattgegeben. Es spricht zunächst auch Vattenfall ausnahmsweise die Grundrechtsfähigkeit zu, obwohl der schwedische Staat mittelbar sämtliche Gesellschaftsanteile an Vattenfall hält. Zwar seien juristische Personen des öffentlichen Rechts und juristische Personen des Privatrechts, welche ganz oder überwiegend vom deutschen Staat gehalten würden, nicht grundrechtsfähig. Die insoweit maßgeblichen Erwägungen gölten aber nicht uneingeschränkt für inländische juristische Personen des Privatrechts, die von einem ausländischen Staat gehalten würden. Denn könnten sie keine Verfassungsbeschwerde erheben, blieben sie gegenüber unmittelbaren gesetzlichen Eingriffen ohne Rechtsschutzmöglichkeit. Bei der Auslegung des Art. 19 Abs. 3 GG sei daher die unionsrechtlich geschützte Niederlassungsfreiheit zu berücksichtigen. Ohne die Möglichkeit einer Verfassungsbeschwerde bedürfte es angesichts der schweren Beeinträchtigung Vattenfalls durch die 13. AtG-Novelle der Rechtfertigung vor der Niederlassungsfreiheit. Da es vorliegend an den Voraussetzungen für die Rechtfertigung fehlen würde, sei Vattenfall die Gesetzesverfassungsbeschwerde gegen die 13. AtG-Novelle zu eröffnen.
Eigentumsbeeinträchtigungen durch 13. AtG-Novelle
Das BVerfG sieht das Eigentum der Beschwerdeführerinnen durch die 13. AtG-Novelle in mehrfacher Hinsicht beeinträchtigt: Erstens dadurch, dass die 13. AtG-Novelle erstmals feste Termine für das Erlöschen der Berechtigung zum Leistungsbetrieb der einzelnen Kernkraftwerke bestimme, wodurch die 2002 zugewiesenen Reststrommengen bei zwei der Beschwerdeführerinnen aller Voraussicht nach weder in dem jeweiligen Kernkraftwerk, dem sie zugeteilt worden seien, noch in anderen Kraftwerken desselben Konzerns produziert werden könnten. Zweitens würden die den Kernkraftwerken erst kurz zuvor mit der 11. AtG-Novelle zusätzlich zugewiesenen Reststrommengen wieder gestrichen. Und drittens könnten die Einführung fester Abschalttermine und die Streichung der Stromzusatzmengen dazu führen, dass im Vertrauen auf die bestehende Rechtslage vorgenommene Investitionen hinfällig werden. Dabei genössen die 2002 zugeteilten Reststrommengen keinen eigenständigen Schutz, hätten aber Teil an dem verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz, den Art. 14 GG für die Nutzung des Eigentums an einer zugelassenen kerntechnischen Anlage gewähre.
Sonderstellung für AKW Mülheim-Kärlich
Eine Sonderstellung nähmen die dem Kernkraftwerk Mülheim-Kärlich zugewiesenen Reststrommengen ein, weil deren Zuschreibung im Rahmen eines Vergleichs als Gegenleistung für die Beendigung des Amtshaftungsprozesses gegen das Land Rheinland-Pfalz und für die Rücknahme des Antrags auf Erteilung einer atomrechtlichen Betriebsgenehmigung für das Kernkraftwerk erfolgt sei. Ein entsprechender Eigentumsschutz an der Nutzung der Kernkraftwerke komme auch den mit der 11. AtG-Novelle zugewiesenen Zusatzstrommengen mit Blick auf die dadurch eröffneten Nutzungsmöglichkeiten zu.
Mangels Güterbeschaffung keine Enteignung
Das BVerfG verneint eine Enteignung der Beschwerdeführerinnen durch die Bestimmungen der 13. AtG-Novelle. Die Enteignung sei auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet. Darüber hinaus fordert das BVerfG als konstitutives Merkmal der Enteignung das Erfordernis einer Güterbeschaffung. Durch die Einführung fester Abschalttermine würden den Beschwerdeführerinnen keine selbständigen Eigentumsrechte entzogen. Die 2002 und 2010 gewährten Reststrommengen seien keine gegenüber dem Anlageneigentum selbständig enteignungsfähigen Eigentumspositionen. Jedenfalls fehle es für beide Eingriffsregelungen an dem für eine Enteignung unverzichtbaren Güterbeschaffungsvorgang. Weder die Befristung der Kraftwerkslaufzeiten noch die Streichung der 2010 zusätzlich gewährten Reststrommengen führten zu einem Übergang der betroffenen Positionen auf den Staat oder einen Dritten.
Inhalts- und Schrankenbestimmung: Beschleunigter Atomausstieg legitim
Laut BVerfG genügen die Bestimmungen der 13. AtG-Novelle auch im Wesentlichen den Anforderungen an eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Der Gesetzgeber verfolge mit der Beschleunigung des Atomausstiegs und seinem dahinter stehenden Wunsch, das mit der Nutzung der Kernenergie verbundene Restrisiko nach Zeit und Umfang zu minimieren und so Leben und Gesundheit der Bevölkerung und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen, ein legitimes Regelungsziel. Die Festlegung fixer Abschalttermine und die Streichung der 2010 zugewiesenen Zusatzstrommengen seien auch geeignet, die endgültige Beendigung der Kernenergienutzung schneller als nach der bisherigen Rechtslage gesichert herbeizuführen.
Streichung der 2010er-Zusatzstrommengen verhältnismäßig - Schutzwürdigkeit eingeschränkt
Die Streichung der 2010 gewährten Zusatzstrommengen hält das BVerfG für verhältnismäßig. Der Eingriff in Art. 14 GG sei in quantitativer Hinsicht allerdings äußerst umfangreich. Der Gesetzgeber habe eine Stromproduktion von im Durchschnitt rund 12 Jahresleistungen je Kernkraftwerk gestrichen. Die Schutzwürdigkeit der betroffenen Eigentumspositionen sei aber mehrfach eingeschränkt, so dass sich der Eingriff in der Gesamtabwägung mit den dafür sprechenden Gemeinwohlbelangen als verhältnismäßig erweise. Über den ohnehin bestehenden starken Sozialbezug des Eigentums an den Kernenergieanlagen hinaus sei der Eigentumsschutz in Bezug auf die Nutzung der Atomanlagen, soweit es die durch die 11. AtG-Novelle zugewiesenen Zusatzstrommengen betreffe, gegenüber staatlichen Einflussnahmen weiter eingeschränkt, weil die Zuweisung der Zusatzstrommengen nicht auf einer Eigenleistung der betroffenen Unternehmen beruhe. Diese Zusatzstrommengen stellten, anders als die 2002 zugewiesenen Reststrommengen, keine Kompensation für anderweitige Einschränkungen des Eigentums der Beschwerdeführerinnen dar. Vielmehr seien diese das Ergebnis einer energie-, klima- und wirtschaftspolitischen Entscheidung von Bundesregierung und Gesetzgeber gewesen. Als politisch motivierte Gewährung durch den Gesetzgeber hätten sie daher nur in geringem Maße Teil am eigentumsrechtlichen Bestandsschutz. Darüber hinaus sei der Zeitraum zwischen der 11. AtG-Novelle und der 13. AtG-Novelle zu kurz, um die generelle Annahme begründen zu können, dass die Kernkraftwerksbetreiber sich bereits nachhaltig auf die durchschnittlich zwölfjährige Laufzeitverlängerung eingerichtet hätten.
Geänderte politische Risikobewertung nach Fukushima nicht zu beanstanden
Das BVerfG betont auf der anderen Seite die mit der 13. AtG-Novelle verfolgten Gemeinwohlbelange (Leben und Gesundheit der Bevölkerung, Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen). Der Gesetzgeber habe den 2002 beschlossen Ausstieg aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie beschleunigen wollen, indem er feste Abschalttermine einführte und die Ende 2010 erfolgte Verlängerung der Laufzeiten rückgängig machte. Hierdurch sei eine Risikominderung von ganz erheblichem Ausmaß erreicht worden. Dabei ist laut BVerfG auch nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber auf die Ereignisse in Fukushima reagiert habe, obwohl hieraus keine neuen Gefährdungserkenntnisse hätten abgeleitet werden können. Wie weit allein geänderte politische Wertungen oder gewachsene Befürchtungen und Ängste in der Bevölkerung auch Maßnahmen tragen könnten, die - wie die Beschleunigung des Atomausstiegs - erheblich in Grundrechte der Betroffenen eingriffen, und welches Gewicht ihnen beigemessen werden könne, lasse sich allerdings nicht allgemein bestimmen. Jedenfalls bei der Beurteilung einer Hochrisikotechnologie, deren Schadensrisiken in besonderem Maße von einer politischen Bewertung und einer öffentlichen Akzeptanz abhängig seien, könne auch Ereignissen ein eigenes Gewicht beigelegt werden, die allein das Bewusstsein der Öffentlichkeit für diese Risiken ändern, obwohl neue Gefährdungen nicht erkennbar seien.
Nichtnutzbarkeit von Teilen der 2002er-Reststrommengen verstößt gegen Art. 14 Abs. 1 GG
Das BVerfG beanstandet die Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums durch die 13. AtG-Novelle allerdings als unzumutbar, soweit sie dazu führt, dass zwei Beschwerdeführerinnen angesichts der gesetzlich festgelegten Restlaufzeiten ihrer Anlagen substantielle Teile ihrer Reststrommengen von 2002 nicht konzernintern ausnutzen können. Zwar hätten die Beschwerdeführerinnen, die Bundesregierung und auch andere Beteiligte der Prognose, ob und inwieweit die Reststrommengen innerhalb der nunmehr fest befristeten Laufzeiten verbraucht werden könnten, unterschiedliche Annahmen hinsichtlich der realistisch zu erwartenden Auslastungsgrade der einzelnen Kernkraftwerke zugrunde gelegt. Im Ergebnis habe aber Übereinstimmung bestanden, dass zwei Beschwerdeführerinnen ein im Wesentlichen vollständiger Verbrauch der Reststrommengen in konzerneigenen Kernkraftwerken innerhalb der verbleibenden Laufzeiten nicht möglich sein werde. Auf die Möglichkeit der konzerneigenen Verstromung komme es jedoch an, da für diese Beschwerdeführerinnen eine konzernüberschreitende Übertragung von Reststrommengen keine uneingeschränkt zumutbare Verwertungsoption darstelle.
2002er-Reststrommengen genießen besonderen Vertrauensschutz
Die Eigentumsbeeinträchtigung sei quantitativ erheblich und wiege vor allem wegen des rechtlichen Hintergrundes der 2002 zugesprochenen Reststrommengen schwer, so das BVerfG weiter. Die 2002 zugewiesenen Reststrommengen seien Teil einer Übergangsregelung, die nach Entstehung, Begründung und Konzeption des Ausstiegsgesetzes von 2002 einen besonderen Vertrauensschutz bezweckt habe. Den Eigentümern und Betreibern der Kernkraftwerke habe mit der getroffenen Regelung, insbesondere mit der Konzeption der Reststrommengenkontingentierung, eine verlässliche Grundlage für die Restlaufzeit der Anlagen zur Verfügung gestellt werden sollen. Das Vertrauen in die zeitlich grundsätzlich ungebundene und im Wesentlichen ungeschmälerte Verwertungsmöglichkeit der Reststrommengen aus dem Jahr 2002 sei auch wegen ihres Kompensationscharakters besonders schutzwürdig. Ziel dieser Reststrommengen sei es gewesen, den durch das Ausstiegsgesetz herbeigeführten Verlust der bis dahin unbefristeten Nutzungsmöglichkeit der Kernkraftwerke auszugleichen und so die Verhältnismäßigkeit der Ausstiegsentscheidung wahren zu helfen.
Benachteiligung gegenüber konkurrierenden Unternehmen
Dass ein Teil der Reststrommengen aus dem Jahr 2002 wegen der festen Abschaltfristen konzernintern nicht mehr verstromt werden könne, belaste zwei Beschwerdeführerinnen auch deshalb, weil sie insofern gegenüber den konkurrierenden Unternehmen benachteiligt werden, die ihre Reststrommengen innerhalb der Laufzeit ihrer Kraftwerke vollständig verwerten könnten, ohne dass dafür ein ausreichender Rechtfertigungsgrund vorliege, erläutert das BVerfG weiter. Den Belastungen der Beschwerdeführerinnen stünden zwar gewichtige Gemeinwohlbelange gegenüber. Diese wären jedoch durch eine Regelung, die die Verstrombarkeitsdefizite vermiede, nur in relativ geringem Maße belastet. Der Gesetzgeber habe in der 13. AtG-Novelle durch die Summe der Restlaufzeiten selbst einen Rahmen für das von ihm angestrebte Gemeinwohlziel gesetzt. Aufgrund der gestaffelten Restlaufzeiten und der noch vorhandenen konzerneigenen Reststrommengen dürfte einigen Anlagen aller Voraussicht nach eine ungenutzte Verstromungskapazität verbleiben. Die Verstrombarkeitsdefizite hätten, auch ohne das erstrebte Gesamtausstiegsdatum in Frage zu stellen, durch eine andere Staffelung der kraftwerksbezogenen Endzeitpunkte vermieden werden können.
Fehlende Ausgleichsregelung für Investitionen wegen gestrichener 2010er-Zusatzstrommengen ebenfalls verfassungswidrig
Das BVerfG moniert zudem, dass die 13. AtG-Novelle keine Übergangsfristen, Entschädigungsklauseln oder sonstige Ausgleichsregelungen für den Fall vorsehe, dass im berechtigten Vertrauen auf die im Jahr 2010 zusätzlich gewährten Stromerzeugungskontingente Investitionen in Kernkraftwerke vorgenommen worden, durch deren Streichung aber entwertet worden seien (sogenannte frustrierte Investitionen). Auch dies verstoße gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Der 11. AtG-Novelle habe die politische Entscheidung des Gesetzgebers zugrunde gelegen, die Kernenergie als Brückentechnologie für einen längeren Zeitraum weiter zu nutzen. Die Kraftwerkbetreiber hätten sich hierdurch zu Investitionen in ihre Anlagen ermutigt fühlen dürfen und nicht damit rechnen müssen, dass der Gesetzgeber noch in derselben Legislaturperiode von der energiepolitischen Grundsatzentscheidung wieder Abstand nehmen würde. Auch die überragenden Gemeinwohlgründe für einen beschleunigten Atomausstieg könnten den Gesetzgeber nicht von den Folgen der von ihm selbst gesetzten Ursache berechtigten Vertrauens in Investitionen entbinden, die während der kurzen Geltung der 11. AtG-Novelle mit Blick auf die Laufzeitverlängerung vorgenommen worden seien.
Für frustrierte Investitionen wegen 2002er-Reststrommengen keine Ausgleichsregelungen erforderlich
Dagegen hätten im Hinblick auf die 2002er-Reststrommengen keine Ausgleichsregelungen für frustrierte Investitionen vorgesehen werden müssen, so das BVerfG. Insoweit muss der Gesetzgeber bereits für das Verstrombarkeitsdefizit eine angemessene Entschädigung, Laufzeitverlängerungen oder einen anderweitigen Ausgleich regeln.
