Beschwerden gegen Verordnungen und zur Zustimmung ermächtigendes Gesetz
Unter dem Begriff "Europäische Bankenunion" wird die Übertragung nationaler Kompetenzen auf europäische Institutionen und die Schaffung einheitlicher Regelungen für die Finanzmarktaufsicht und Abwicklung von Kreditinstituten zusammengefasst. Deren Kern sind der einheitliche Bankenaufsichtsmechanismus, bei dem Aufsichtsbefugnisse gegenüber "systemrelevanten Banken" in den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes auf die Europäische Zentralbank übertragen worden sind, und der einheitliche Bankenabwicklungsmechanismus, mit dem zur Abwicklung zahlungsunfähiger Großbanken der Ausschuss sowie der Fonds für die einheitliche Abwicklung (Fonds) errichtet worden ist. Der Fonds befindet sich derzeit noch im Aufbau. Die Verfassungsbeschwerden richten sich im Wesentlichen gegen die beiden zugrundeliegenden Verordnungen (SSM-Verordnung, SRM-Verordnung) und das zur Zustimmung ermächtigende Bundesgesetz (SSM-VO-Gesetz).
Keine offensichtliche Überschreitung der Einzelermächtigung
Der Erlass der SSM-Verordnung unter Zugrundelegung der vom Senat vorgenommenen Auslegung stellt nach Ansicht des Gerichts keine hinreichend qualifizierte Überschreitung der der Europäischen Union durch die Verträge zugewiesenen Kompetenzen dar. Mit der SSM-Verordnung sei der EZB die Bankenaufsicht nicht vollständig übertragen worden. Die Übertragung der Aufsichtsbefugnisse auf die EZB erweise sich insoweit nicht als offensichtliche Überschreitung der Einzelermächtigung aus Art. 127 Abs. 6 AEUV. Danach könnten der EZB besondere Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute und sonstige Finanzinstitute mit Ausnahme von Versicherungsunternehmen übertragen werden.
Nur Teile der Bankenaufsicht gehen an EZB
Die SSM-Verordnung sehe eine Zweiteilung der Bankenaufsicht vor, so das BVerfG weiter. Dabei verbleibe es im Wesentlichen bei der Zuständigkeit der nationalen Behörden, während der EZB lediglich besondere Aufsichtsbefugnisse zukommen würden, die für eine kohärente und wirksame Politik der Europäischen Union in diesem Bereich entscheidend seien. Der EZB würden dazu bestimmte Aufgaben übertragen, die sie für alle Kreditinstitute in der Eurozone wahrzunehmen habe. Hinsichtlich der übrigen Bereiche werde ihr grundsätzlich nur die Aufsicht für bedeutende Kreditinstitute zugewiesen, während die nationalen Aufsichtsbehörden regelmäßig für weniger bedeutende Kreditinstitute nach Maßgabe der von der EZB erlassenen Verordnungen, Leitlinien und allgemeinen Weisungen zuständig blieben. Auch in allen nicht von der SSM-Verordnung erfassten Bereichen der Bankenaufsicht verbleibe es bei der Zuständigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden.
Handeln aufgrund originärer Zuständigkeiten
Die nationalen Aufsichtsbehörden würden ihre Befugnisse aufgrund originärer Zuständigkeiten ausüben und nicht infolge einer Ermächtigung durch die EZB. Eine solche Rückdelegation setze eine vollständige Übertragung der Aufsicht auf die EZB voraus, die die SSM-Verordnung jedoch gerade nicht vorsehe. Andernfalls läge darin eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Überschreitung des Integrationsprogramms, die den Mitgliedstaaten einen zentralen Bereich der Wirtschaftsaufsicht entzöge. Eine solche Auslegung der SSM-Verordnung sei weder mit dem Wortlaut von Art. 127 Abs. 6 AEUV vereinbar noch systematisch vertretbar.
EuGH-Rechtsprechung steht nicht entgegen
Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 08.05.2019 (BeckRS 2019, 7881) stehe dem nicht entgegen. Der EuGH bestätigt in dieser Entscheidung die Auffassung des Gerichts der Europäischen Union, der EZB sei in Bezug auf die in Art. 4 Abs. 1 SSM-VO genannten Aufgaben eine ausschließliche Zuständigkeit übertragen worden, deren dezentralisierte Ausübung durch die nationalen Behörden im Rahmen des SSM und unter Aufsicht der EZB bei den weniger bedeutenden Kreditinstituten im Sinne von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 SSM-VO hinsichtlich einiger dieser Aufgaben durch Art. 6 gestattet werde. Auch sei der EZB die ausschließliche Befugnis eingeräumt worden, den Inhalt des Begriffs "besondere Umstände“ im Sinne von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 SSM-VO zu bestimmen, so dass der EZB die ausschließliche Aufsicht hinsichtlich aller Institute zustehe, die nach den Kriterien von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 SSM-VO grundsätzlich als bedeutend gelten. Eine umfassende Aufsichtskompetenz der EZB auch bezüglich der – zahlenmäßig weit überwiegenden – weniger bedeutenden Kreditinstitute sei damit unbeschadet des Selbsteintrittsrechts nach Art. 6 Abs. 5 SSM-VO jedoch nicht verbunden. Die bisherige Praxis der Bankenaufsicht bestätige die vom Senat vorgenommene Auslegung.
Subsidiaritätsprinzips nicht verletzt
Da die SSM-Verordnung nur die Aufgaben und Befugnisse auf die EZB übertragen habe, die für eine effektive Aufsicht zwingend erforderlich sind, und angesichts der weiterhin bestehenden umfangreichen Befugnisse der nationalen Behörden, scheide auch eine offenkundige Verletzung des Subsidiaritätsprinzips aus. Auch die Errichtung des Aufsichtsgremiums (Supervisory Board) durch Art. 26 Abs. 1 SSM-VO stelle sich nicht als offensichtlicher Verstoß gegen Art. 129 Abs. 1 AEUV und Art. 141 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 44 ESZB-Satzung dar.
Verfassungsidentität nicht berührt
In der vom Senat vorgenommenen Auslegung berühre die SSM-Verordnung schließlich auch nicht die durch Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Verfassungsidentität. Soweit sie den durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG verankerten "Anspruch auf Demokratie" betrifft, sei diese auch im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle Prüfungsmaßstab.
Zwei eigenständige Prüfverfahren
Ultra-vires-Kontrolle und Identitätskontrolle stünden als eigenständige Prüfverfahren nebeneinander. Auch wenn sich beide Kontrollvorbehalte auf Art. 79 Abs. 3 GG zurückführen lassen, liege ihnen ein jeweils unterschiedlicher Prüfungsansatz zugrunde. Eine zulässige Verfassungsbeschwerde erfordere daher einen hinreichend substantiierten Vortrag zu den Voraussetzungen entweder der Ultra-vires- oder der Identitätsrüge. An die jeweils zulässig erhobene Rüge sei das BVerfG gebunden.
Ein Prüfungsmaßstab im Hinblick auf Verletzung des "Anspruchs auf Demokratie"
Soweit mit der Verfassungsbeschwerde dagegen zulässigerweise eine Verletzung des "Anspruchs auf Demokratie“ gerügt werde, gehe es um einen einzigen Prüfungsmaßstab. In diesem Fall hätten Ultra-vires- und Identitätskontrolle nicht nur dieselbe verfassungsrechtliche Wurzel, sie würden sich auch im Hinblick auf das als verletzt gerügte Recht und das Ziel der Verfassungsbeschwerde decken. Eine mit der Berührung des "Anspruchs auf Demokratie“ verbundene Maßnahme der Europäischen Union könne nicht auf einer primärrechtlichen Ermächtigung beruhen, weil auch der mit der Mehrheit des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG entscheidende Integrationsgesetzgeber der Europäischen Union keine Hoheitsrechte übertragen könne, mit deren Inanspruchnahme eine Berührung der von Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsidentität einherginge. Werde eine Ultra-vires- oder eine Identitätsrüge zulässigerweise auf eine mögliche Verletzung des "Anspruchs auf Demokratie“ gestützt, müsse die in Rede stehende Maßnahme der Europäischen Union daher (mittelbar) umfassend auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG überprüft werden.
Parlamentarische Verantwortung nicht in Frage gestellt
Die mit der Unabhängigkeit der EZB und der nationalen Aufsichtsbehörden verbundene Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus im Bereich der Bankenaufsicht stelle die parlamentarische Verantwortung für die entsprechenden Maßnahmen nicht in einer Art. 20 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG berührenden Weise in Frage. Zwar sei diese Absenkung bedenklich, weil sie zu dem weitreichenden und schwer einzugrenzenden Mandat der EZB im Bereich der Währungspolitik hinzutrete. Sie sei im Ergebnis allerdings noch hinnehmbar, weil sie durch besondere Vorkehrungen kompensiert werde, die der demokratischen Rückbindung ihres hier in Rede stehenden Handelns dienen. Eine demokratische Rückbindung würden die im Vollzug der SSM-Verordnung ergehenden Entscheidungen durch die Bestellung der Beschlussorgane der EZB, durch ihre Bindung an das einschlägige Primärrecht – die Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung, der Verhältnismäßigkeit und die Charta der Grundrechte – sowie an die Vorgaben der SSM-Verordnung erfahren. Darüber hinaus würden sie auch von den nationalen Parlamenten verabschiedetes Recht anwenden, soweit hierdurch Richtlinien umgesetzt würden oder von in Verordnungen vorgesehenen Wahlrechten Gebrauch gemacht würde. Soweit der EZB dort Ermessen eingeräumt werde, stehe ihr zwar ein weiter Spielraum zu. Das sei im Ergebnis jedoch noch hinnehmbar, weil die Einflussknicke durch besondere Vorkehrungen wie Rechtsschutzmöglichkeiten, Rechenschafts- und Berichtspflichten der EZB gegenüber den Organen der Europäischen Union und den nationalen Parlamenten kompensiert würden.
Deutscher Bundestag bleibt letztlich verantwortlich
Auch die in der SSM-Verordnung enthaltene Anordnung, dass die nationalen Aufsichtsbehörden bei der Wahrnehmung der durch die SSM-Verordnung geregelten Aufgaben unabhängig handeln und keinen Weisungen unterliegen, werfe im Hinblick auf das Legitimationsniveau der von den zuständigen deutschen Behörden erlassenen Maßnahmen Probleme auf. Das betreffe die Aufsicht über die weniger bedeutenden Kreditinstitute ebenso wie die Unterstützungsaufgaben zugunsten der EZB. Ministerielle Erlasse und Weisungen seien insoweit unzulässig. Dies stehe in einem deutlichen Spannungsverhältnis zu dem durch Art. 20 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Grundsatz der Volkssouveränität, sei jedoch sachlich gerechtfertigt und berühre im Ergebnis nicht den verfassungsrechtlichen Identitätskern. Die unabhängige Aufgabenwahrnehmung solle der Effektivität und dem Schutz vor ungebührlicher politischer Einflussnahme und Einmischungen der Wirtschaft dienen. Sie mache eine parlamentarische Kontrolle der deutschen Aufsichtsbehörden im Übrigen nicht unmöglich: Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und die Deutsche Bundesbank verfügten jeweils unverändert über eine organisatorisch-personelle und sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation. Diese werde durch Rechtsschutzmöglichkeiten und besondere Informationsrechte zumindest so abgesichert, dass der Deutsche Bundestag gegenüber den Bürgern für ihre Tätigkeit verantwortlich bleibe.
Keine hinreichend qualifizierte Überschreitung durch Errichtung und Kompetenzausstattung des Ausschusses
Auch die SRM-Verordnung stelle keinen Ultra-vires-Akt dar und halte im Ergebnis der verfassungsgerichtlichen Identitätskontrolle stand. Errichtung und Kompetenzausstattung des Ausschusses stellten keine hinreichend qualifizierte Überschreitung der der Europäischen Union nach Art. 114 Abs. 1 AEUV zugewiesenen Kompetenzen dar. Auch wenn diese im Hinblick auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung bedenklich erscheine, so genügten Gründung und Kompetenzausstattung des Ausschusses doch den in der Rechtsprechung des EuGH entwickelten Kriterien. Jedenfalls bei strikter Beachtung der zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse fehle es an einem offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Verstoß gegen Art. 114 Abs. 1 AEUV.
Spannungsverhältnis zum Demokratiegebot
Die von der SRM-Verordnung angeordnete Unabhängigkeit sowohl des Abwicklungsausschusses als auch der BaFin bei der Wahrnehmung entsprechender Aufgaben verstoße angesichts der vorhandenen Kompensationsmaßnahmen nicht gegen Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG. Auch hier stehe die Errichtung unabhängiger Einrichtungen und sonstiger Stellen der Europäischen Union in einem Spannungsverhältnis zum Demokratiegebot, auch hier bedürfe sie einer spezifischen Rechtfertigung und der Sicherstellung, dass die Mitgliedstaaten und Organe der Europäischen Union in der Lage sind, deren Handeln demokratisch zu verantworten und die diesbezüglichen Rechtsgrundlagen gegebenenfalls anzupassen, zu ändern oder aufzuheben. Das Verfahren zur Ernennung der Mitglieder des bei der Aufgabenwahrnehmung unabhängig handelnden Ausschusses, die ihm auferlegten Rechenschaftspflichten und die Unterwerfung unter eine umfassende verwaltungsinterne wie gerichtliche Kontrolle stellten eine hinreichende demokratische Steuerbarkeit sicher.
Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus durch Berichts- und Rechenschaftspflichten ausgeglichen
Soweit die SRM-Verordnung auch die nationalen Abwicklungsbehörden beim Vollzug des SRM für unabhängig erklärt, liege darin eine weitere Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus. Dies werde jedoch durch Transparenzanforderungen sowie Berichts- und Rechenschaftspflichten gegenüber den nationalen Parlamenten ein Stück weit ausgeglichen. Auch die gerichtliche Kontrolle trage zur demokratischen Legitimation der von der BaFin erlassenen Maßnahmen bei. Der Rechtsschutz müsse jedoch den Erfordernissen des Art. 19 Abs. 4 GG gerecht werden.
Keine verfassungsrechtlich relevante Beeinträchtigung der Haushaltspolitischen Gesamtverantwortung
Eine Berührung des Grundsatzes der Volkssouveränität lasse sich vermeiden, so das BVerfG weiter, wenn die einzelnen Vorkehrungen im Lichte des Demokratieprinzips ausgelegt und angewandt und die Möglichkeiten für eine demokratische Rückkoppelung an den Deutschen Bundestag ausgeschöpft würden. Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages werde durch die Bankenabgabe nicht in verfassungsrechtlich relevanter Weise beeinträchtigt. Eine offensichtliche Überschreitung der Binnenmarktharmonisierungskompetenz des Art. 114 Abs. 1 AEUV durch Vorgaben der SRM-Verordnung liege nicht vor.
Fonds verhindert Haftung der teilnehmenden Mitgliedstaaten
Mit Hilfe des in Art. 67 SRM-VO geregelten Fonds solle eine Inanspruchnahme von Steuergeldern zur Abwicklung von Finanzinstituten für die Zukunft ausgeschlossen und eine gemeinschaftliche Haftung der Finanzinstitute in den teilnehmenden Mitgliedstaaten etabliert werden, die die Finanzierung einer Abwicklung auch in den Fällen sicherstellen solle, in denen die Heranziehung der Eigentümer und Gläubiger nicht genüge. Eine Haftung der teilnehmenden Mitgliedstaaten werde hierdurch nicht begründet. Der Fonds unterstütze den einheitlichen Abwicklungsmechanismus und ermögliche es ihm, im Ausnahmefall Abwicklungsmaßnahmen zu finanzieren. Er solle insbesondere dazu beitragen, eine einheitliche Verwaltungspraxis bei der Abwicklungsfinanzierung sicherzustellen sowie Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt vorbeugen.
Kein Verstoß gegen Integrationsprogramm
Unabhängig davon, dass die Bankenabgabe nicht im Eigenmittelbeschluss geregelt sei und primärrechtlich daher fragwürdig sein könne, sei unter dem Blickwinkel von Art. 23 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG entscheidend, dass ihre Erhebung nicht auf der SRM-Verordnung, sondern auf dem deutschen Restrukturierungsfondsgesetz beruhe. Die Übertragung des Aufkommens der Bankenabgabe auf den Fonds erfolge ebenfalls nicht auf der Grundlage der SRM-Verordnung, sondern auf der Basis des zwischenstaatlichen Übereinkommens vom 21.05.2014 über die Übertragung von Beiträgen auf den einheitlichen Abwicklungsfonds und über die gemeinsame Nutzung dieser Beiträge. Ein Verstoß gegen das Integrationsprogramm liege daher ebenso fern wie eine Berührung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages.
SSM-VO-Gesetz rechtens
Das SSM-VO-Gesetz sei vor diesem Hintergrund verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Deutsche Bundestag habe mit ihm vielmehr seine Integrationsverantwortung wahrgenommen.
Kläger enttäuscht
Die Kläger reagierten enttäuscht auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts. "Mit der Bankenunion werden die Erträgnisse aus der in Deutschland erhobenen Bankensonderabgabe irreversibel auf europäische Instanzen übertragen", ohne dass Bundesregierung, Bundestag oder die deutschen Kreditinstitute die Verwendung der Mittel kontrollieren könnten, kritisierte der Prozessbevollmächtigte Markus Kerber laut Mitteilung. Hinter den beiden Klagen stand die sogenannte "Europolis"-Gruppe um den Berliner Finanzwissenschaftler Kerber. Er meint, dass Deutschland große finanzielle Risiken eingeht und gleichzeitig viel zu viel Macht aus der Hand gibt. Für die Übertragung derart weitreichender Kompetenzen fehle die rechtliche Grundlage.
Finanzministerium zufrieden
Finanzstaatssekretär Jörg Kukies hat das Karlsruher Urteil dagegen begrüßt. "Das Bundesverfassungsgericht bestätigt die Rechtsauffassung der Bundesregierung", sagte er im Anschluss an die Urteilsverkündung. Die Europäische Bankenaufsicht und der Abwicklungsmechanismus sorgten dafür, dass Großbanken europäisch einheitlich beaufsichtigt und im Krisenfall zuerst die Aktionäre und Gläubiger der Banken herangezogen würden. Ein einheitlicher Rechtsrahmen sei ganz im Sinne der Europäischen Union. Der CDU-Bundestagsabgeordnete Heribert Hirte befand, das Urteil habe eine erfreulich europäische Aussage. Es sei ein wichtiges Zeichen, dass die Übertragung der Aufsicht über die Banken und die Errichtung des europäischen Abwicklungsmechanismus' nicht beanstandet wurden.
