Antragsteller rügte Verletzung der staatlichen Neutralitätspflicht
Mit seiner Popularklage rügte der Antragsteller, § 28 AGO verstoße gegen die Bayerische Verfassung, weil das Kreuz ein christliches Symbol darstelle und durch die Verpflichtung, es im Eingangsbereich von Dienstgebäuden anzubringen, die staatliche Neutralitätspflicht und die negative Religions- und Bekenntnisfreiheit verletzt würden.
VerfGH: Popularklage gegen Verwaltungsvorschrift ist unzulässig
Der Verfassungsgerichtshof hat die Klage als unzulässig abgewiesen, weil sie sich gegen einen in diesem Verfahren nicht statthaften Prüfungsgegenstand richte. Nach Art. 98 S.4 BV in Verbindung mit Art. 55 Abs. 1 S. 1 VfGHG könnten im Popularklageverfahren lediglich Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts auf ihre Vereinbarkeit mit der Bayerischen Verfassung hin überprüft werden. Dabei müsse es sich um abstrakt-generelle Vorschriften handeln, die mit unmittelbarer Außenwirkung für den Bürger Rechte und Pflichten begründen, ändern oder aufheben würden. An dieser Rechtsnormqualität fehle es bei Verwaltungsvorschriften, die nur interne Direktiven seien. Diese wären ausschließlich für die betroffenen Behörden bindend und hätten keine unmittelbare Außenwirkung.
§ 28 AGO stellt schon der Form nach keine Rechtsvorschrift dar
Ob eine Regelung als Rechts- oder als Verwaltungsvorschrift zu qualifizieren sei, beurteile sich zum einen nach ihrer Form, zum anderen nach ihrem Inhalt. § 28 AGO sei schon seiner Form nach nicht als Rechtsvorschrift erlassen worden. Die Allgemeine Geschäftsordnung für die Behörden des Freistaates Bayern sei insbesondere nicht als “Verordnung“ gekennzeichnet, wie dies bei einer Rechtsvorschrift veranlasst gewesen wäre. Zwar enthalte der Vorspruch eine Bezugnahme auf Art. 43 Abs. 1 BV, wonach die Staatsregierung die oberste leitende und vollziehende Behörde des Staates sei. Dies bezeichne indes keine gesetzliche Grundlage für den Erlass von Rechtsvorschriften, sondern meine die generelle staatliche Weisungskompetenz im Hierarchieverhältnis (Art. 55 Nr. 5 Satz 1 BV) und die Befugnis der Staatsregierung zum Erlass von Verwaltungsverordnungen (Art. 55 Nr. 2 Satz 2 BV). Aus der Veröffentlichung im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt ergebe sich keine andere Bewertung.
Bestimmung entfaltet auch keine unmittelbare Außenwirkung
Die inhaltliche Prüfung führe ebenfalls zur Einordnung als Verwaltungsvorschrift. Die Allgemeine Geschäftsordnung gelte für alle Behörden des Freistaates Bayern und binde nur diese und deren Bedienstete, nicht aber die Bürger und die Rechtsprechung. Auch die angegriffene Bestimmung entfalte keine unmittelbare Außenwirkung. Sie richte sich ausschließlich an die staatlichen Stellen und ordne für diese an, dass im Eingangsbereich eines jeden Dienstgebäudes gut sichtbar ein Kreuz anzubringen ist. Diese Regelung werde nicht dadurch zum tauglichen Prüfungsgegenstand einer Popularklage, dass man ihr mittelbare Außenwirkung zumesse.
