NJW: Teilen Sie die Kritik von Frau Brorhilker, dass Finanzkriminalität in Deutschland unzureichend verfolgt und bestraft wird?
Wegner: Es ist schwer zu sagen, wann Strafverfolgung „ausreichend“ ist – der Illusion, man könnte „alle erwischen“, sollte man jedenfalls nicht erliegen. Frau Brorhilker hat aber recht, dass die Strafverfolger hierzulande mit Blick auf Finanzkriminalität jedenfalls dort nicht gut aufgestellt sind, wo die Täter professionell und grenzüberschreitend agieren und ihre Aktivitäten stark ins Digitale verlegt haben. Speziell für den Bereich der Geldwäsche hat die von den Regierungen zahlreicher Staaten gebildete Organisation „Financial Action Task Force“ die insofern in Deutschland bestehenden Schwächen erst jüngst in einem ausführlichen Prüfbericht dokumentiert. Aber auch in Bereichen wie etwa dem Cyberbetrug lassen sich erhebliche Schwachstellen ausmachen, zu denen unter anderem eine zersplitterte Behördenlandschaft, unzureichender Informationsaustausch und mangelnde Personalkapazitäten zählen.
NJW: Woran liegt es, dass vielfach der Eindruck entsteht, die „Großen“ könnten sich eher der Strafverfolgung entziehen als andere?
Wegner: Die von Frau Brorhilker und ihren Kolleginnen und Kollegen angestoßenen Strafverfahren, aus denen mitunter empfindliche Haftstrafen für Bankmanager und Großkanzleianwälte folgten, sind ein Beweis dafür, dass auch hochstehende Wirtschaftsakteure sich in der Bundesrepublik schon längst nicht mehr als unantastbar wähnen dürfen. Es ist aber natürlich nicht zu verhehlen, dass jemand, der etwa Corona-Hilfen in Höhe von einigen tausend Euro entgegen den Fördervorgaben für die private Lebensführung statt für seine laufenden Betriebskosten eingesetzt hat, schneller und konsequenter verfolgt werden wird als jemand, der in ein kompliziertes Cum/Ex-Konstrukt verwickelt war.
NJW: Warum ist das so?
Wegner: Die Gründe sind meistens banal: Je aufwändiger die Ermittlungen, desto höher die Wahrscheinlichkeit, dass sie angesichts knapper Personalressourcen irgendwann versanden. Wer das Geld hat, mit fähigen Verteidigerinnen und Verteidigern Widerstand zu leisten, erhöht seine Chancen. Manchem Angeklagten wird es sicher auch helfen, mit den Justizangehörigen eine ähnliche Lebensweise, Ausbildung, Sozialisation etc. zu teilen.
NJW: Gibt es Gesetze, die für die Missstände bei der Bekämpfung von schwerer Finanzkriminalität ursächlich sind, oder sind es eher die Gerichte?
Wegner: Das lässt sich pauschal nicht beantworten. Sicher ist aber, dass sich die Personalnot in allen Stadien des Strafverfahrens stark negativ auswirkt. Das beginnt schon bei den Finanzermittlern, von denen es in den Polizeibehörden von Bund und Ländern gemessen an der deutschen Wirtschaftskraft viel zu wenige gibt. Schon die Ermittlungen zu einem einzigen Umsatzsteuerkarussell mit einer zwei- bis dreistelligen Zahl an Verdächtigen können da selbst eine schlagkräftige Einheit lange lahmlegen. Aber auch die Justiz kommt da schnell an ihre Grenzen, zumal die Tätigkeit im Bereich der Wirtschaftsdelikte nicht für jeden attraktiv ist. Man muss sich nur einmal in die Lage von Richterinnen und Richter versetzen, die ein Urteil schreiben müssen, wie es jüngst im Fall der „Maple-Bank“ ergangen ist. Die Entscheidung, in der es hauptsächlich um Cum/Ex-Vorwürfe ging, fasst weit über 600 Seiten, gefüllt mit unzähligen Details, Zahlenkolonnen und steuerrechtlichen Feinheiten. Daran sitzt man viele mühsame Jahre – ohne einen Cent mehr zu verdienen als bei der Abarbeitung von Verfahren wegen Fahrens ohne Fahrschein. Und wenn man fertig ist, beginnt das nächste, wahrscheinlich nicht minder schwierige Verfahren.
NJW: Und was sind Gründe jenseits der Personalnot?
Wegner: Neben dem Personalhebel ist auch in der Gesetzgebung noch Raum für Verbesserung. Als Beispiele möchte ich die bisher noch unzureichenden Instrumente zur Einziehung von Vermögen verdächtiger Herkunft außerhalb des Strafverfahrens und die Regulierung von Krypto-Börsen und FinTechs nennen, die für die Cyberfinanzkriminalität eine wachsende Rolle spielen.
NJW: Nochmals konkret zu Cum/Ex: Hängt die schleppende Verfolgung auch mit der fehlenden Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaften von ministeriellen Weisungen zusammen?
Wegner: Sie spielen wahrscheinlich auf Presseberichte an, laut denen es zuletzt einen Konflikt zwischen dem Justizminister von Nordrhein-Westfalen und Frau Brorhilker gegeben haben soll, der sich auf den Umgang mit Cum/Ex-Fällen bezog. Mir fehlen allerdings die notwendigen Hintergrundinformationen, um diese Berichte zu bewerten.
NJW: Bundesjustizminister Marco Buschmann (FDP) hat jetzt einen Gesetzentwurf zur Erhöhung der Transparenz von Weisungen gegenüber der Staatsanwaltschaft vorgelegt. Wie bewerten Sie den?
Wegner: Auch wenn ich im Detail noch Verbesserungsmöglichkeiten sehe, hat das BMJ im Grundsatz einen klugen Kompromiss vorgeschlagen: Einerseits bleibt es dabei, dass die Justizministerien von Bund und Ländern das in § 147 Nr. 1 und Nr. 2 GVG verankerte externe Weisungsrecht gegenüber den ihnen nachgeordneten staatsanwaltschaftlichen Behörden auch mit Blick auf Einzelfälle behalten. Andererseits mindern Transparenz- und Dokumentationserfordernisse das Risiko eines Missbrauchs dieses Rechts. Das Risiko könnte noch weiter gesenkt werden, indem zum Beispiel Direktweisungen der Landesjustizverwaltung auf einzelne Beamtinnen und Beamte untersagt werden, so dass die Weisung entlang dem Dienstweg erfolgen muss.
NJW: Wäre ein gänzlicher Verzicht auf das Weisungsrecht nicht die bessere Lösung, auch mit Blick auf die Rechtsprechung des EuGH?
Wegner: Nein, einen gänzlichen Verzicht auf das Weisungsrecht hielte ich mit Blick auf das Demokratieprinzip für falsch, und er ist auch vom EuGH nicht gefordert.
NJW: Können Sie das für das Demokratieprinzip näher erläutern?
Wegner: Aus Art. 20 II 1 GG ergibt sich, dass – soweit das Grundgesetz nicht selbst Ausnahmen zulässt – jede Staatsgewalt demokratisch legitimiert sein muss. Staatsanwaltschaften habe enorme Macht, die in der gegenwärtigen Justizverfassung nur dadurch zu rechtfertigen ist, dass das Weisungsrecht eine Verantwortungskette von den einzelnen Beamtinnen und Beamten über die Behördenleitung und die Generalstaatsanwaltschaft hin zum Justizminister oder der Justizministerin spannt, der oder die sich unmittelbar vor dem demokratisch gewählten Parlament zu erklären hat. Wollte man das Weisungsrecht gänzlich tilgen, müsste die Machtstellung der Staatsanwaltschaft anders legitimiert werden – etwa durch eine Wahl der Behördenleitung, wie sie in den USA vielerorts üblich ist.
NJW: Und der EuGH macht einen Verzicht auf das Weisungsrecht auch nicht erforderlich?
Wegner: Es stimmt nicht, dass der EuGH in seinem Urteil vom 27.5.2019 (NJW 2019, 2145), das oft gegen das externe Weisungsrecht der Justizministerien angeführt wird, der Bundesrepublik nahegelegt hätte, dieses abzuschaffen oder einzuschränken. Er hat lediglich entschieden, dass die Staatsanwaltschaft in Deutschland aufgrund des Weisungsrechts in seiner jetzigen Form nicht als „Justizbehörde“ im Sinne des Rahmenbeschlusses über den EU-Haftbefehl gilt und daher nicht selbst einen solchen ausstellen darf, sondern ihn bei einem Gericht beantragen muss. Dieses Ergebnis mögen in der Praxis manche unbefriedigend finden. Es sei allerdings daran erinnert, dass es in Deutschland lange Tradition hat, dass Gerichte und nicht Staatsanwaltschaften Haftbefehle ausstellen. Mit Blick auf die Gewaltenteilung finde ich das auch richtig so.
Prof. Dr. Kilian Wegner ist Inhaber der Juniorprofessur für Strafrecht, Strafprozessrecht und Wirtschaftsstrafrecht an der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder). Er ist Schriftleiter der Zeitschrift „Geldwäsche & Recht“ (GWuR).
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