NJW: Nordrhein-Westfalen will künftig verstärkt Drohnen bei der Polizeiarbeit einsetzen. Können Sie uns schon sagen wo konkret?

Thiel: Ab 2021 sollen die Polizeibehörden in Nordrhein-Westfalen mit über 100 Drohnen ausgerüstet werden. Dies erfolgt durch das Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste in Duisburg, das in den zurückliegenden Monaten die Geräte in einem Pilotprojekt mit weit mehr als 500 Testflügen erprobt hat. Zum Einsatz kommen sollen sie vor allem zur Dokumentation schwerer Verkehrsunfälle durch die Verkehrsunfallaufnahme-Teams, aber auch bei verschiedenen Tätigkeiten der Kriminaltechnischen Untersuchungsstellen, der Tatortvermessungsgruppe des Landeskriminalamts und der Bereitschaftspolizei. Die Drohnen sollen bei Bedarf von den Polizeibehörden angefordert werden können und etwa bei der Suche nach vermissten Personen oder der optischen Erfassung unwegsamen Geländes bzw. einsturzgefährdeter Gebäude eingesetzt werden. Als Standardausrüstung etwa für jedes Einsatzfahrzeug sollen die Drohnen aber nicht etabliert werden.

NJW: Ist das etwas grundlegend Neues?

Thiel: Der Einsatz von Drohnen durch Sicherheitsbehörden ist kein absolutes Novum. Bei der Bundespolizei und den Polizeibehörden in anderen Bundesländern sind bereits fliegende Augen und andere Geräte im Einsatz, mitunter allerdings in nur sehr geringer Zahl. Auch im Ausland werden unbemannte Fluggeräte genutzt - in den Niederlanden etwa, um illegale Plantagen zur Gewinnung von Rauschmitteln ausfindig zu machen. Für Nordrhein-Westfalen lässt sich die Bereitstellung von über 100 solcher Drohnen aber durchaus als etwas grundlegend Neues bewerten.

NJW: Unter welchen Voraussetzungen dürfen Drohnen bei der Polizeiarbeit eingesetzt werden? Wo verlaufen die Grenzen?

Thiel: Die Polizeigesetze enthalten Ermächtigungsgrundlagen für die Datenerhebung durch den verdeckten (oder offenen) Einsatz optisch-technischer Mittel. Ob im Rahmen dieser Maßnahmen Drohnen oder andere Überwachungstechniken eingesetzt werden, spielt grundsätzlich keine Rolle; sofern die tatbestandlichen Voraussetzungen der Befugnisnorm und die maßnahmebezogenen Durchführungsbestimmungen eingehalten werden, dürfte - je nachdem, zur Erfüllung welcher Aufgabe die Polizei jeweils tätig wird - die Verwendung einer Drohne zulässig sein. Rechtliche Unsicherheiten bestehen derzeit noch hinsichtlich der Frage, ob es sich um einen offenen oder einen verdeckten Einsatz technischer Mittel handelt - eine Drohne ist ja von den konkret Überflogenen nicht immer (als solche) zu erkennen, insbesondere auch nicht zwangsläufig als polizeiliches Mittel. Dies führt zu Schwierigkeiten bei der Entscheidung für die einschlägige Ermächtigungsgrundlage; es liegt nahe, hier die strengeren Maßstäbe einer verdeckten Datenerhebung anzulegen. Auch einer optischen Überwachung von Versammlungen sind sehr enge Grenzen gesetzt. So können über einer Demonstration fliegende Drohnen Einschüchterungseffekte haben, die eine Wahrnehmung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit beeinträchtigen. Auch wird man Drohnen nicht zu einer anlasslosen Überwachung von Arealen verwenden dürfen. Unproblematisch ist dagegen eine Nutzung zur Bilderfassung von Unfällen, Gebäuden oder Gebieten - namentlich dann, wenn dies gerade zum Schutz oder zur Rettung gefährdeter Personen oder der Einsatzkräfte dient. Es ist mithin für den jeweiligen Einzelfall zu prüfen, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Drohne abheben darf.

NJW: Während der Corona-Krise wurde mithilfe von Drohnen die Einhaltung der Ausgangsbeschränkungen überwacht. Wurde damit bereits eine rote Linie überschritten?

Thiel: Die gesetzlichen Anforderungen an den Einsatz verdeckter technischer Mittel zur Datenerhebung sind vergleichsweise hoch. Die Ermächtigungsgrundlagen fordern oft qualifizierte Gefahrenlagen oder eine Gefährdung besonders hochrangiger Rechtsgüter. Vor diesem Hintergrund erscheint die Verwendung von Drohnen zur Kontrolle der Einhaltung von pandemiebedingten Ausgangsbeschränkungen tatsächlich als rechtlich problematisch. Bedenken bestehen jedenfalls auch im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit. Selbst wenn eine Drohne offen über einem bestimmten Platz schweben soll, der nach behördlichen Erkenntnissen ein Treffpunkt für Maßnahmenverweigerer ist, ist äußerst zweifelhaft, ob bei der Kontrolle auf bloße Ordnungswidrigkeiten die jeweiligen Voraussetzungen für eine Videobeobachtung des öffentlichen Raums vorliegen.

NJW: Datenschützer haben beim Drohneneinsatz generell Bedenken. Was gilt insoweit für den der Polizei?

Thiel: Den Grundsätzen des Datenschutzes kommt bei polizeilichen Maßnahmen ganz erhebliche Bedeutung zu. Die Polizeigesetze enthalten - nach der Umsetzung der Vorgaben des neuen europäischen Datenschutzregimes - vielfältige und differenzierte Vorgaben für die Erhebung von Daten und deren Weiterverarbeitung. Die Übertragung von Bildern über eine Drohne sowie die Aufzeichnung und Speicherung der Bilder sind Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der abgebildeten Personen gemäß Art. 2 I iVm Art. 1 I GG, die jeweils durch eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage abgedeckt und im Einzelfall gerechtfertigt sein müssen. Die Datenerhebung durch die Drohne an sich führt aber meines Erachtens nicht zu fundamentalen Bedenken, von der bereits dargelegten Problematik der Sichtbarkeit und Erkennbarkeit mal abgesehen. Andere optisch-technische Mittel sind unter bestimmten Voraussetzungen ja rechtlich zulässig, und Kamera ist Kamera.

NJW: Nordrhein-Westfalen will knapp 300 Polizisten als Fernpiloten einsetzen. Welche Voraussetzungen müssen die für einen solchen Einsatz erfüllen?

Thiel: Für private Nutzer von Drohnen gelten etwa aufgrund der Verordnung zur Regelung des Betriebs von unbemannten Fluggeräten strikte Vorgaben, so das Erfordernis einer Erlaubnis bzw. eines Drohnenführerscheins (Kenntnisnachweis) bei bestimmten Gerätetypen. Gemäß § 21a II Nr. 1 LuftVO bedarf es aber keiner Erlaubnis und keines Kenntnisnachweises, wenn ein unbemanntes Luftfahrtsystem durch oder unter Aufsicht von Behörden betrieben wird und der Betrieb zur Erfüllung ihrer Aufgaben stattfindet. Es genügt mithin die geplante behördeninterne Fortbildung von über 270 Polizeibeamtinnen und -beamten zu Fernpilotinnen bzw. Fernpiloten.

NJW: Wird der Drohneneinsatz ein Standardinstrument der Polizeiarbeit sein? Ersetzen Drohnen künftig sogar Beamte?

Thiel: In einigen Einsatzfeldern erscheint die Nutzung von Drohnen als sinnvoll, vorteilhaft und sicher; namentlich bei der Verkehrsunfallaufnahme, bei der Suche nach vermissten Personen oder bei Überblicksaufnahmen über unzugängliche Gebäude und Gebiete können sie die Arbeit der Polizei erleichtern, ergänzen und partiell ersetzen. Auch wenn in Nordrhein-Westfalen eine Ausstattung mit über 100 Drohnen vorgesehen ist, plant man dort kein flächendeckendes Roll-out im Sinne einer Nutzungsmöglichkeit durch alle Polizeibehörden im (all-)täglichen Einsatzgeschehen. Es ist davon auszugehen, dass sich der Einsatz solcher technischer Geräte künftig intensivieren wird - diese können aber schon der rechtlichen Vorgaben wegen nur Supplement sein, kein Substitut. Ein fliegendes Auge wird einen beobachtenden, bewertenden und aufgrund seines Erfahrungswissens agierenden Beamten nicht ersetzen können. Damit sind Drohnen nur ein weiteres (hilfreiches) Mittel der Datenerhebung.

NJW: In Bayern sorgt man sich gerade, dass mit Drohnen Drogen oder Waffen in die JVA geschmuggelt werden könnten, und testet mobile Abwehrsysteme. Was halten Sie davon?

Thiel: Jeder technische Fortschritt spielt nicht nur den Sicherheitsbehörden in die Hände, sondern auch den Delinquenten. Das Einschmuggeln von verbotenen Gegenständen in eine Justizvollzugsanstalt ist dabei ein vergleichsweise geringes Übel; zu denken ist etwa an die Nutzung von Drohnen für Terroranschläge. Vor diesem Hintergrund sind die Sicherheitsbehörden gut beraten, ein technisches Abwehrkonzept zum Einsatz gegen Drohnen zu entwickeln.  •


Prof. Dr. Dr. Markus Thiel studierte Jura an der Universität zu Köln. Nach Referendariat, Zweitem Staatsexamen und Promotion habilitierte er sich 2010 an der Heinrich-Heine-Universität in Düsseldorf. Sein erster Ruf führte ihn an die Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen. Seit 2017 lehrt er Öffentliches Recht mit Schwerpunkt Polizeirecht an der Deutschen Hochschule der Polizei, Münster.