NJW: Rheinland-pfälzische Verwaltungsrichterinnen und -richter begleiten die Ukraine schon sehr lange beim Aufbau einer eigenen Verwaltungsjustiz. Wie kam es zu dieser Kooperation und wie wurde dieser Prozess bislang unterstützt?
Brocker: Die Initialzündung für die Kooperation ging 1991 von der Internationalen Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit e.V. (IRZ) aus, die nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion die Transformationsstaaten in Osteuropa in ihrem Demokratisierungsprozess und ihrer rechtsstaatlichen Entwicklung unterstützte. Dem Verwaltungsrecht und den Verwaltungsgerichten kommt dabei eine zentrale Rolle zu. Der Geschäftsführer der IRZ hat beim damaligen Präsidenten des VG Koblenz offene Türen eingerannt. Rasch war auch das OVG mit von der Partie. Seit 1993 wurden viele Fachgespräche geführt und Gutachten erstellt, um die rechtlichen Grundlagen zur Schaffung der ukrainischen Verwaltungsgerichtsbarkeit zu entwickeln. Mit dem Inkrafttreten des Verwaltungsprozesskodex der Ukraine 2005 trat die Zusammenarbeit in eine neue Phase: Seitdem veranstalten wir jährlich ein Kolloquium für ukrainische Verwaltungsrichter am OVG, um Einblicke in unsere richterliche Arbeit zu geben. 76 Kollegen wurden so in Koblenz fortgebildet. Bis 2020 fanden regelmäßig auch Fortbildungsveranstaltungen in der Ukraine statt, an denen wir uns beteiligt haben.
NJW: In welchen Bereichen merkt man der dortigen Verwaltungsjustiz den deutschen Einfluss an?
Brocker: Zentral für die Übernahme deutschen Rechtsdenkens scheint mir das Denken vom Individualrechtsschutz her zu sein. Die Kollegen haben nach meiner Beobachtung tief verinnerlicht, dass ihr Auftrag der Schutz der Rechte des Einzelnen vor unrechtmäßigen Eingriffen des Staates ist. Und dass sie in diesem Rahmen auch die Grundrechte zur Entfaltung bringen. Hierfür die dogmatischen Grundlagen zu vermitteln, war kein ganz leichtes Unterfangen. Dies verwundert nicht, wenn man in Rechnung stellt, dass dieses Land über 70 Jahre als Teil der Sowjetunion von der rechtsstaatlichen Entwicklung in Europa abgeschnitten war. Aber es ist gelungen!
NJW: Was macht unseren Verwaltungsprozess so attraktiv, dass die Ukraine ihn in Teilen übernommen hat?
Brocker: Das deutsche Verwaltungsprozessrecht ist wie das Verwaltungsrecht insgesamt dogmatisch hoch entwickelt und systematisiert. Es blickt auf eine lange und stolze Geschichte als Motor von Demokratisierungsprozessen in Deutschland und Europa zurück, was gerade in Osteuropa aufmerksam registriert wird.
NJW: Wo stand die ukrainische Verwaltungsjustiz vor dem russischen Angriffskrieg?
Brocker: Die ukrainische Verwaltungsjustiz hat seit ihrer Einrichtung im Jahr 2002 enorme Fortschritte gemacht. Ich habe mir dort viele Gerichtsverhandlungen angeschaut und konnte bei einem Besuch am Revisionsverwaltungsgericht 2019 feststellen, dass der Ablauf des Verfahrens – einschließlich des Rechtsgesprächs mit den Beteiligten und der aktiven Rolle des Vorsitzenden – keine grundlegenden Unterschiede mehr zu unserer Verfahrensweise aufweist. Die Kollegen sind hoch professionell und achten die zentralen Prozessgrundsätze zum Schutz der Beteiligten.
NJW: Wie hat sich das durch den russischen Angriffskrieg verändert?
Brocker: Nach meiner Beobachtung hat sich das nicht verändert. Es ist im Gegenteil bewundernswert, wie die Kollegen unter härtesten Bedingungen das Funktionieren der Verwaltungsjustiz im Krieg aufrechterhalten, ohne Abstriche bei den rechtsstaatlichen Standards zu machen. Dass der Rechtsstaat nicht den klassischen Ausnahmezustand kennt, sondern auch im Krieg Grundrechte nicht suspendiert sind, ist für die ukrainischen Kollegen eine Selbstverständlichkeit. Es fordert aber viel Einsatz- und Opferbereitschaft, bei ständigem Luftalarm, Beschuss, Unterbrechungen der Sitzungen und Stromausfall den Betrieb aufrechtzuerhalten. Auch Rechtsschutz in den russisch besetzten Gebieten zu gewährleisten – die Verwaltungsgerichte sind teilweise von dort wegverlagert worden, aber bestehen weiter – , ist eine besondere Herausforderung.
NJW: Können Sie auch dabei unterstützen?
Brocker: Zur Frage des „Rechtsschutzes in Kriegszeiten“ haben wir uns 2022 und 2023 in Onlinemeetings ausführlich ausgetauscht – dabei übrigens auch dazu, wie eine Online-Verhandlung rechtssicher zu gestalten ist, ob notfalls Beleuchtung mit Kerzenlicht ausreichen kann und wie mit den häufigen Unterbrechungen bei Luftalarm umzugehen ist.
NJW: Welche Themen beschäftigen Ihre ukrainischen Kolleginnen und Kollegen außerdem?
Brocker: Es sind mittlerweile die ganz normalen verwaltungsrechtlichen Fragestellungen, die auch uns beschäftigen: Wie etwa harmonisieren wir unsere Rechtsprechung mit europäischem Recht, wie können Musterprozesse geführt werden, wie kann der Rechtszug effizienter gestaltet werden oder – ganz aktuell – wie grenzen wir unsere Zuständigkeiten zu den Verfassungsgerichten ab und Ähnliches.
NJW: Stichwort IT-gestützte richterliche Tätigkeit: Die läuft bei uns ja auch noch nicht rund. Sollten sich andere Staaten gleichwohl an der digitalen Transformation in der deutschen Justiz orientieren?
Brocker: Bei den Gerichten in Rheinland-Pfalz ist die elektronische Akte flächendeckend eingeführt und die Erfahrungen sind sehr positiv. Der elektronische Rechtsverkehr ist bei den rheinland-pfälzischen Verwaltungsgerichten seit Langem etabliert; wir waren auch hier Vorreiter. Der Austausch lohnt sich daher auch auf diesem Feld, zumal die rechtlichen Implikationen der IT nicht ausgeblendet werden dürfen.
NJW: Welche Bedeutung hat eine funktionierende (Verwaltungs-)Gerichtsbarkeit für ein Land, das sich mittlerweile seit vier Jahren im Krieg befindet? Oder ketzerisch gefragt: Hat man in der Ukraine gerade nicht ganz andere Probleme?
Brocker: Ich bin davon überzeugt, dass sich das rechtsstaatliche Denken und die Überzeugungen unserer ukrainischen Kollegen gerade jetzt vorbildlich zeigen. Der Rechtsstaat ist nicht suspendiert in Zeiten des Krieges; er muss vielleicht die eine oder andere Reaktion anpassen und Maßstäbe nachjustieren, aber er muss effektiven Rechtsschutz gewähren und die Grundrechte gewährleisten.
NJW: Inwiefern profitieren Sie und Ihre Kolleginnen und Kollegen von diesem Austausch?
Brocker: Es macht schon ein wenig stolz, dass Koblenz und Rheinland-Pfalz in der ukrainischen Verwaltungsgerichtsbarkeit als Begriffe derart positiv besetzt und bekannt sind. Gleichzeitig weitet es im Sinne einer Selbstvergewisserung auch den Blick dafür, welchen verfassungsmäßigen Auftrag Verwaltungsrichter haben und wie dieser mit Haltung und Einsatz zu erfüllen ist.
NJW: Für Ihr Engagement hat Ihnen die Universität Charkiw vor einiger Zeit die Ehrendoktorwürde verliehen. Eine große Ehre.
Brocker: Das ist es in der Tat. Ich nehme es gleichzeitig als Anerkennung für das Engagement meiner vielen Kollegen, die die Zusammenarbeit seit 1991 begleitet und getragen haben. Und es ist mir zugleich Ansporn, nicht nachzulassen: Die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist ein wichtiger Baustein auf dem Weg der Ukraine zur verdienten Vollmitgliedschaft in der EU. Hier können und wollen wir gemeinsam mit der IRZ weiter unterstützen.
Seit Juni 2012 ist Prof. Dr. Dr. h. c. (NLU Charkiw) Lars Brocker Präsident des OVG Koblenz und des VerfGH Rheinland-Pfalz. Davor war er Direktor des Landtags in Mainz. Neben seiner richterlichen Tätigkeit lehrt er als Honorarprofessor an der Johannes-Gutenberg-Universität Mainz.
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