NJW: Seit 1.2. gilt eine Zuzugssperre für Pirmasens. Können Sie uns diese Maßnahme rechtlich einordnen?
Ritgen: Bei der Zuzugssperre handelt es sich um eine negative Wohnsitzauflage nach § 12a IV AufenthG. § 12a AufenthG wurde mit dem Integrationsgesetz im Jahr 2016 als Reaktion auf die seit 2014 rapide steigende Zahl von Schutzsuchenden erlassen. Die Vorschrift schränkt die Freizügigkeit der von ihr Betroffenen ein. Dem liegt die Erkenntnis zugrunde, dass die für die Integration von Flüchtlingen wichtigen Ressourcen und Infrastrukturen – etwa Plätze in Integrationskursen, aber auch in Kindertagesstätten oder Schulen – vor Ort nur in begrenztem Umfang zur Verfügung stehen und optimal nur dann genutzt werden können, wenn sich die Schutzsuchenden einigermaßen gleichmäßig im ganzen Bundesgebiet verteilen. Kommt es darüber hinaus – wie in Pirmasens – zu einer besonders hohen Konzentration von Flüchtlingen und anderen Ausländern, wird die Integration zusätzlich noch dadurch erschwert, dass sich diese in ihren eigenen Lebenswelten abschotten können und keine oder nur wenige Kontakte zur Aufnahmegesellschaft pflegen. Derartigen Segregationsrisiken soll durch den Erlass einer Zuzugssperre begegnet werden.
NJW: Unter welchen Voraussetzungen kann sie angeordnet werden, und wer kann sie beantragen?
Ritgen: Eine solche negative Wohnsitzregelung setzt nach § 12a IV AufenthG voraus, dass an dem Ort, für den sie gilt, die Gefahr sozialer und gesellschaftlicher Ausgrenzung besteht und insbesondere zu erwarten ist, „dass der Ausländer Deutsch dort nicht als wesentliche Verkehrssprache nutzen wird“. Im Übrigen erschöpft sich das Gesetz in der Regelung dieser materiellen Voraussetzungen. Ein Antragsrecht oder eine Antragspflicht sind nicht vorgesehen. Die Länder haben zwar nach § 12a IX Nr. 2 AufenthG die Möglichkeit, solche Verfahrensvorschriften zu erlassen. Jedenfalls Rheinland-Pfalz hat davon aber keinen Gebrauch gemacht. Wenn die Stadt Pirmasens einen entsprechenden „Antrag“ gestellt haben sollte, so ist das untechnisch im Sinne einer Bitte oder Aufforderung zu verstehen.
NJW: An wen richtet sich die Zuzugssperre?
Ritgen: In allen Fällen, in denen § 12a IV AufenthG bislang zur Anwendung kam, ist das durch den einzelfallbezogenen Erlass eines Landes geschehen. Dessen Adressaten sind regelmäßig alle für den Erlass von Aufenthaltstiteln zuständige Behörden des Landes mit Ausnahme derjenigen, für deren Zuständigkeitsbereich die Zuzugssperre gilt. Diese Regelungstechnik ist erforderlich, weil eine Zuzugssperre, um wirksam zu werden, zum Bestandteil der Aufenthaltstitel aller Ausländer gemacht werden muss, die nach § 12a I AufenthG kraft Gesetzes verpflichtet sind, ihren Aufenthalt in einem bestimmten Bundesland zu nehmen. Das bedeutet, dass alle zuständigen Stellen eines Landes bei der Erteilung von Aufenthaltstiteln anzuordnen haben, dass der Betroffene seinen Wohnsitz jedenfalls nicht in dem Gebiet nehmen darf, für das die Zuzugssperre gilt. Der Anwendungsbereich der Zuzugssperre wie des § 12a AufenthG im Ganzen erstreckt sich insbesondere auf anerkannte Schutzsuchende (Asylberechtigte, anerkannte Flüchtlinge und subsidiär Schutzberechtigte), ferner vor allem aber auch auf die große Gruppe der aus der Ukraine geflohenen Personen, die eine Aufenthaltserlaubnis nach § 24 AufenthG erhalten haben.
NJW: Was wird vor Anordnung einer Zuzugssperre geprüft, wenn auch nicht im klassischen Verwaltungsverfahren?
Ritgen: Das Land wird sorgfältig zu prüfen haben, ob die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm erfüllt sind. Dazu sind insbesondere die Integrationsbedingungen vor Ort zu eruieren. Im Fall von Pirmasens hat sicher eine Rolle gespielt, dass die Stadt offenbar bereits verhältnismäßig deutlich mehr Flüchtlinge aufgenommen hat als andere Kommunen in Rheinland-Pfalz, und ihre Integrationsinfrastrukturen überlastet sind.
NJW: Was bedeutet der Erlass für anerkannte Schutzsuchende und auch Kriegsflüchtlinge?
Ritgen: Für Ausländer, die nach § 12a I AufenthG gesetzlich verpflichtet sind, ihren Wohnsitz in Rheinland-Pfalz zu nehmen, und in deren Aufenthaltserlaubnis eine negative Wohnsitzauflage für Pirmasens enthalten ist, bedeutet dies, dass sie überall in dem Land, nicht aber in Pirmasens wohnen dürfen. Die mit der Zuzugssperre verbundenen Freizügigkeitsbeschränkungen betreffen aber nur die Wohnsitznahme. Es handelt sich nicht um eine Aufenthaltsbeschränkung. Die betroffenen Ausländer sind also selbstverständlich nicht gehindert, das Stadtgebiet zu betreten – etwa um Verwandte zu besuchen oder einzukaufen.
NJW: Gilt eine Zuzugssperre ausnahmslos oder kann etwa ein Kriegsflüchtling unter bestimmten Umständen gleichwohl nach Pirmasens ziehen?
Ritgen: Nein, sie gilt nicht ausnahmslos. Wichtig ist zunächst die enge Verknüpfung mit § 12a I AufenthG. Von der Zuzugssperre erfasst sind nur Ausländer, die nach Abs. 1 verpflichtet sind, in einem bestimmten Bundesland zu leben. Diese Verpflichtung – und damit auch die negative Wohnsitzauflage – endet drei Jahre ab Anerkennung oder Erteilung der Aufenthaltserlaubnis. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass sie nach Maßgabe des § 12a I 2 AufenthG in einer Vielzahl von Fällen erst gar nicht entsteht. So verhält es sich etwa, wenn der Ausländer einer Beschäftigung nachgeht, mit der er den durchschnittlichen Einzelbedarf zur Lebensunterhaltssicherung erwirtschaftet. Selbst die Teilnahme an einem Integrationskurs kann der Entstehung der Pflicht entgegenstehen. Darüber hinaus muss eine Zuzugssperre in den Fällen nach § 12a V AufenthG aufgehoben werden. Das gilt im konkreten Fall beispielsweise dann, wenn ein Ausländer nachweist, dass er in Pirmasens eine lebensunterhaltsichernde Arbeit gefunden oder dort einen Platz in einem Integrationskurs erhalten hat.
NJW: Welche Rechtsschutzmöglichkeiten haben die betroffenen Ausländer?
Ritgen: Gegen die Verpflichtung, ihren Wohnsitz nicht in Pirmasens zu nehmen, können sie mit Widerspruch und Klage vor den Verwaltungsgerichten vorgehen. Der Widerspruch hat nach § 12a VIII AufenthG allerdings keine aufschiebende Wirkung.
NJW: Welchem Zweck dient die Zuzugssperre?
Ritgen: Sie soll Segregation verhindern und Integration fördern. Der Grundgedanke ist ganz einfach: Wer von morgens bis abends praktisch nur Kontakt zu Personen hat, die, wie er selbst, aus einem bestimmten Land oder einer bestimmten Region geflohen sind, hat weder Anlass noch Möglichkeit, sich in Deutschland zu integrieren. Und wenn die Zahl der Ausländer vor Ort bestimmte Grenzen überschreitet, droht Überforderung und ist gelingende Integration schon wegen fehlender Ressourcen nicht mehr möglich.
NJW: Hat sie sich insoweit bewährt?
Ritgen: Nach meinem Dafürhalten hat sich die Wohnsitzregelung des § 12a AufenthG im Ganzen bewährt. Auch diejenigen, die die Norm insgesamt eher kritisch sehen, wollen an der Zuzugssperre festhalten. Sie ist in der Tat die einzige Möglichkeit, den Zuzug zu überlasteten Kommunen zu verhindern. Dass – wie jetzt in Pirmasens – davon Gebrauch gemacht werden muss, ist ein weiteres Indiz für die generelle Überlastung vieler Kommunen in der aktuellen Flüchtlingssituation.
NJW: Wie ließe sich die außerdem verhindern?
Ritgen: Wir müssen den Flüchtlingszuzug nach Deutschland deutlich stärker beschränken, als dies bisher der Fall ist. Aber auch dann werden wir innerstaatlich ein System zur Verteilung von Schutzsuchenden über die Länder und Kommunen benötigen. Zur Vermeidung von Belastungsspitzen eignet sich die Zuzugssperre. Im Übrigen wäre es wünschenswert, wenn die Verteilung nicht gleichsam mechanisch erfolgte, sondern versucht würde, sich insoweit noch stärker sowohl an den individuellen Voraussetzungen und Bedürfnissen der Schutzsuchenden wie den vorhandenen Strukturen und Ressourcen der Kommunen zu orientieren. Dazu gibt es bereits Modellprojekte.
Vor dem Jurastudium absolvierte Dr. Klaus Ritgen eine Ausbildung zum Sparkassenkaufmann. Nach Referendariat und Promotion war er ua wissenschaftlicher Mitarbeiter des heutigen EuGH-Vizepräsidenten Prof. Dr. Thomas von Danwitz. Seit 2006 ist er Verfassungsreferent des Deutschen Landkreistags in Berlin.
Dieser Inhalt ist zuerst in der NJW erschienen. Sie möchten die NJW kostenlos testen? Jetzt vier Wochen gratis testen inkl. Online-Modul NJWDirekt.)
