NJW: Können Sie die Rechtslage skizzieren? Konkret: Wer ist bei einem Drohnenvorfall für was zuständig?
Aust: Die eine klare und eindeutige Zuständigkeit gibt es nicht – es kommt auf die Konstellation an, um die es geht. Wir müssen zwischen Gefahrenabwehr und militärischer Verteidigung unterscheiden. Im ersten Bereich sind grundsätzlich die Länder und ihre Polizeibehörden zuständig, im zweiten die Bundeswehr, wenn es um die Verteidigung gegen einen Angriff geht. Schwierigkeiten können sich daraus ergeben, dass es nicht immer leichtfallen wird, schnell zu klären, um was für einen Drohneneinsatz es sich handelt: Um die Drohne eines Hobbyfliegers oder um ein unbemanntes Flugobjekt, das von einem anderen Staat zu militärischen Zwecken eingesetzt wird.
NJW: Unter anderem der nordrhein-westfälische Innenminister Herbert Reul (CDU) fordert bei Drohnen-Attacken ein Eingreifen der Polizei, Bundesinnenminister Alexander Dobrindt (CSU) will Amtshilfe durch die Bundeswehr erlauben. Was meinen Sie?
Aust: Auch hier gibt es nicht die eine richtige Antwort für alle Situationen. Es macht einen Unterschied, ob ein Hobbypilot meint, einen Teil kritischer Infrastruktur überfliegen zu müssen, oder ob es sich um einen ausländischen Akteur handelt, der dies im Kontext militärischer Ziele verfolgt. Um aber herauszufinden, um welche Konstellation es sich handelt, braucht es eine Koordination zwischen den Sicherheitsbehörden von Bund und Ländern. Ähnlich wie in der Terrorismusbekämpfung spricht verfassungsrechtlich nichts gegen den Informationsaustausch zwischen Bund und Ländern. Wer dann operative Konsequenzen zu ziehen hat, muss flexibel im Lichte des jeweiligen Lagebilds entschieden werden – und zwar bestenfalls sehr schnell, um eine tatsächlich gegebene Gefahr dann auch wirksam bekämpfen zu können.
NJW: Reichen dafür Änderungen im Luftsicherheitsgesetz, oder ist wegen Art. 87a GG eine Verfassungsänderung nötig?
Aust: Das Grundgesetz steht Einsätzen der Streitkräfte im Innern zur Abwehr von Drohnen nicht kategorisch entgegen. Insbesondere wenn wir uns in einer Verteidigungssituation befinden, kann die Bundeswehr natürlich auch ausländische Drohnen über deutschem Staatsgebiet abschießen. Art. 87a II GG will verhindern, dass das Droh- und Einschüchterungspotenzial der Streitkräfte im Innern eingesetzt wird und dass sie an die Stelle der Polizei treten. Wird die Bundesrepublik Deutschland militärisch angegriffen, darf die Bundeswehr gegen solche Angriffe aber natürlich auch im Innern des Staates vorgehen. Dabei macht es keinen Unterschied, ob ein ausländischer Staat mit Drohnen aus dem Ausland in das Bundesgebiet eindringt oder ob von ihm kontrollierte Akteure die Drohnen in Deutschland aufsteigen lassen. Handelt es sich nicht um eine solche Konstellation der militärischen Verteidigung, sind wir dagegen auf das angewiesen, was Art. 87a II GG zum Ausdruck bringt: Einsatz der Bundeswehr im Innern nur, wenn das Grundgesetz es ausdrücklich zulässt. Es spricht aber nichts dagegen, das Luftsicherheitsgesetz wenigstens klarstellend so zu ändern, dass es diejenigen Situationen adressiert, in denen die Bundeswehr verfassungsrechtlich betrachtet handeln darf.
NJW: Wäre gleichwohl eine Amtshilfe der Bundeswehr gegebenenfalls von Art. 35 GG gedeckt?
Aust: Hier müssen wir zwischen den drei Konstellationen des Art. 35 GG unterscheiden. Im Innern eingesetzt werden kann die Bundeswehr jedenfalls in den Situationen von Katastrophen und Unglücksfällen nach den Absätzen 2 und 3 der Bestimmung. Nimmt etwa eine terroristische Bedrohung katastrophenhafte Dimensionen an, darf die Bundeswehr dann auch mit spezifischen militärischen Mitteln handeln, was das Bundesverfassungsgericht in seiner Plenarentscheidung zum Luftsicherheitsgesetz festgehalten hat (NVwZ 2012, 1239, Anm. d. Red.). Die „normale“ Konstellation der Amtshilfe nach Art. 35 I GG lässt es dagegen nicht zu, die Bundeswehr im Inland einzusetzen. Es kommt hier aber darauf an, was unter einem Einsatz im verfassungsrechtlichen Sinn zu verstehen ist. Auch hier gibt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Richtung vor. So darf die Bundeswehr im Rahmen der Amtshilfe im Inland handeln, wenn sie nicht selbst exekutiv eingesetzt wird. Das könnte es erlauben, die Sicherheitsbehörden der Länder im Hinblick auf die Aufklärung zu unterstützen.
NJW: Der CDU-Politiker Roderich Kiesewetter hat vorgeschlagen, den Spannungsfall gem. Art. 80a GG auszurufen, um der Bundeswehr Drohnenabschüsse zu ermöglichen. Was halten Sie davon?
Aust: Ob das eine gute Idee ist, ist letztlich eine politische Frage. Es ist meines Erachtens aber wichtig, dass unsere Wehrverfassung keinen Automatismus kennt, wonach in bestimmten Situationen der Spannungsfall und bei zunehmender Intensität der Bedrohung dann der Verteidigungsfall ausgerufen werden muss. Das Grundgesetz erlaubt es, die Bundesrepublik zu verteidigen, ohne den Verteidigungsfall auszurufen. Spannungs- und Verteidigungsfall eröffnen bestimmte Handlungsoptionen, sie sind aber keine gleichsam automatisch heranzuziehenden Instrumente. Der Sache nach würden im Spannungsfall auch die Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr im Innern erweitert (Art. 87a III 1 und 2 GG). Danach können die Streitkräfte im Spannungs- und Verteidigungsfall zivile Objekte schützen, und ihnen kann deren Schutz auch zur Unterstützung polizeilicher Maßnahmen übertragen werden.
NJW: Wie würde denn der Spannungsfall ausgerufen?
Aust: Geregelt ist, dass die Feststellung des Spannungsfalls einen Beschluss des Bundestags braucht, der mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen zu erfolgen hat (Art. 80a I 2 GG). Das Grundgesetz schweigt sich dazu aus, wer einen solchen Beschlussantrag einbringen kann. Es besteht aber Einigkeit, dass die Bundesregierung dies tun kann. Theoretisch denkbar wäre es auch, einen entsprechenden Antrag aus der Mitte des Bundestags einzubringen, aber das ist eher eine theoretisch denkbare Konstellation, insbesondere falls die Bundesregierung die Stoßrichtung einer solchen Initiative nicht teilen würde.
NJW: Anfang des Jahres hat die Bundesregierung Vorschläge für eine Änderung des LuftSiG als Formulierungshilfe für die Fraktionen beschlossen. Worum ging es darin?
Aust: Die Ampelregierung wollte im Luftsicherheitsgesetz die Möglichkeit schaffen, Drohnen von der Bundeswehr im Wege der Amtshilfe abschießen zu lassen.
NJW: Was ist daraus geworden?
Aust: Das damalige Vorhaben ist letztlich dem Ende der Ampelregierung und damit dem Grundsatz der Diskontinuität des Bundestags zum Opfer gefallen. Damals wurden allerdings auch aus der Unions-Bundestagsfraktion verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Vorhaben geäußert.
NJW: Vor einigen Tagen hat die bayerische Regierung einen Gesetzentwurf verabschiedet, der der Polizei mehr Befugnisse zur Drohnenabwehr bis hin zu deren Abschuss geben soll. Was halten Sie von derartigen föderalen Alleingängen?
Aust: Solange landesrechtliche Regelungen nicht in den Bereich der Verteidigung übergreifen, ist aus verfassungsrechtlicher Perspektive nichts dagegen einzuwenden, auch die Landespolizei zu ermächtigen, hier gefahrenabwehrend tätig zu werden.
NJW: Stünde zu befürchten, dass bei einer Ausweitung der Befugnisnormen davon auch in unkritischen Fällen Gebrauch gemacht wird? Zivile Drohnennutzung ist ja inzwischen durchaus verbreitet.
Aust: Die Missbrauchsgefahr ist immer da. Sie darf aber keine Ausrede dafür sein, die Gefährdung durch das Ausspähen kritischer Infrastruktur nicht anzugehen.
Seit dem Wintersemester 2016/2017 lehrt Prof. Dr. Helmut Philipp Aust Öffentliches Recht und Internationalisierung der Rechtsordnung an der Freien Universität Berlin. Studiert hat er in Göttingen und an der Université Paris XII. Es folgten Tätigkeiten als wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Ludwig-Maximilians-Universität München sowie an der Humboldt-Universität Berlin. Im Januar 2016 schloss er dort sein Habilitationsverfahren ab. Gastprofessuren führten Aust unter anderem an die Buchmann Faculty of Law der Tel Aviv University, die Université Paris II – Panthéon Assas und die Georgia State University, Atlanta.
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