Schon im Mai 2018 hat die Kommission, gestützt auf Art. 322 AEUV, eine Verordnung zur haushaltsrechtlichen „rule of law conditionality“ vorgeschlagen (COM[2018] 324 endg.). Der Grund, Rechtsstaatssünder an die finanzielle Kandare zu nehmen, liegt auf der Hand. Ist ihr Zugang zu Haushaltsmitteln erschwert, baut das gegenüber den eigenen Bevölkerungen politischen Druck auf, setzt so präventive Anreize, die deutlich unter der Schwelle von Art. 7 EUV bleiben und nicht vom Erfolg eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV abhängen. Während der Kommissionsvorschlag noch immer offen ist, brachte der Sondergipfel des Europäischen Rates am 21.7.2020 einen ersten Durchbruch. Sowohl im Kontext des mehrjährigen Finanzrahmens als auch des „Next Generation EU Recovery Fund“ gelang die Einigung auf eine abgeschwächte Variante der „no rule of law, no money“-Logik. Dass dies alle Seiten als einen Erfolg für sich verbuchen, stimmt freilich skeptisch.
Der Kommissionsvorschlag von 2018 geht unbestritten weiter als das nun Erreichte. Sein Art. 5 gibt der Kommission das Heft des Handelns in die Hand. Stellt sie einen Rechtsstaatsmangel fest, „legt sie dem Rat einen Entwurf für einen Beschluss über einen Durchführungsrechtsakt mit geeigneten Maßnahmen vor“ (Abs. 6). Dieser gilt als vom Rat angenommen, es sei denn, er „beschließt binnen eines Monats nach Annahme des Vorschlags durch die Kommission mit qualifizierter Mehrheit, ihn abzuweisen“. Die Schlussfolgerungen des Rates schlagen 2020 den umgekehrten Weg ein. Nach Annex 23 wird zwar eine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts und von „Next Generation EU“ eingeführt. Die relevanten Kommissionsvorschläge müssen aber vom Rat mit qualifizierter Mehrheit angenommen werden. Das EU-Parlament hat seinen Widerstand gegen diese deutlich höhere Hürde schon angekündigt.
Das mag ein schwacher Anfang sein, bedeutet aber weder Rückschritt noch Stillstand. Gleich zweimal wagt der Ratsbeschluss (unter A. 24 und Annex 22) eine bemerkenswerte Verknüpfung. Die finanziellen Interessen der Union seien im Einklang mit den Werten gem. Art. 2 EUV zu schützen – was über eine reine Rechtsstaatskonditionalität sogar noch hinausgeht. In einem Atemzug unterstreicht der Rat „die Bedeutung, die dem Schutz der finanziellen Interessen der Union, und die, die der Achtung der Rechtsstaatlichkeit zukommt“. Das ist nicht nur ein textliches Novum in einem Ratsdokument. Die oft als allzu zaghaft wahrgenommenen Advokaten einer starken „rule of law“ bekennen auf höchster politischer Ebene Farbe und schaffen Rechtfertigungsbedarfe. Wer die ferne Drohung aus Art. 7 nie recht ernst genommen hat, muss, wo es um Geld und damit immer auch um Verteilungskämpfe geht, viel eher die Entschlussfreudigkeit einer qualifizierten Mehrheit fürchten. Damit lässt sich immerhin weiterarbeiten.
