Fischer, Auswirkungen des European Media Freedom Act (EMFA) auf die deutsche Medienregulierung

Andreas Fischer, Auswirkungen des European Media Freedom Act (EMFA) auf die deutsche Medienregulierung, Schriften zum Medien-, Urheber- und Wirtschaftsrecht – Bd. 33, Berlin (Peter Lang) 2024, ISBN 978-3-631-92421-1, 54,95 EUR

MMR-Aktuell 2026, 01142  Mit seiner für die Drucklegung aktualisierten und ergänzten Dissertation legt Andreas Fischer, früherer langjähriger Direktor der Niedersächsischen Landesmedienanstalt (NLM) ein Werk vor, das zu einem Referenzpunkt für eine Vielzahl von Anwendungs- und Auslegungsfragen in Bezug auf diesen EU-Rechtsakt werden dürfte, der Teil einer sich zunehmend ausdifferenzierenden EU-Medienregulierung ist.

Das „Europäische Medienfreiheitsgesetz“ stellt eine Reaktion der EU auf Missstände in der Medienregulierung dar – nicht zuletzt in fortdauernd oder vormals (rechts-) populistisch regierten Mitgliedstaaten wie Ungarn und Polen, aber nicht auf diese beschränkt. Fischer zeigt diese Defizite für demokratische Stabilität unter Auswertung von Reporter ohne Grenzen, des Media Pluralism Monitor und Berichte zur Lage der Rechtsstaatlichkeit in der EU eindrucksvoll auf. So plausibel dieser Ansatz einer Abwehr von Angriffen auf Medienfreiheit mit Blick auf die Werteordnung der EU im Allgemeinen und die der EU eigenen Grundrechte und -werte im Besonderen war – nicht nur in der Bundesrepublik  Deutschland wurde die Frage gestellt, ob mit Blick auf den erreichten Stand an positiver, medienfreiheitssichernder Regulierung eine unterschiedslos für alle Mitgliedstaaten geltende Verordnung, die im Unterschied zu bisherigem Richtlinien-Recht der EU mit Medienbezug keiner gesonderten Umsetzung bedarf, den Strukturprinzipien der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit von EU-Rechtsetzung genügt. Auch Fischer greift diese in einem für die nationale und kulturelle Identität zentralen Feld wie der Medienregulierung grundlegenden Aspekte in seiner Monographie auf. Dabei differenziert er in Bezug auf die Frage, ob die Regelungen des European Media Freedom Act (EMFA) von der Binnenmarktkompetenz der EU gedeckt sind, zwischen den beiden Pfeilern des dualen Rundfunksystems. Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk verneint er die Kompetenz der EU zur Regulierung – für private Mediendienste bejaht er sie. Dies erscheint mit Blick auf die bisherige Judikatur des EuGH wie die bislang nicht ernsthaft bestrittene Regelungskompetenz der EU für sämtliche audiovisuelle Medien und auch die Geltung des Wettbewerbsrechts der EU für öffentlich-rechtliche Rundfunkanbieter als nicht ohne weiteres überzeugender Ansatz. Die Wahl der Handlungsform Verordnung begegnet aus Sicht Fischers keinen durchgreifenden Bedenken – ein vertretbares, aber in einem kulturpolitisch besonders sensiblen Feld wie der Medienregulierung nicht zwingendes Ergebnis. Dem Appell Fischers an die Landesgesetzgeber, den MStV an den EMFA anzupassen, trägt der Entwurf von Teil 1 des geplanten Digitale Medien-Staatsvertrags (DMStV) Rechnung. Besondere Aufmerksamkeit verdient der Hinweis Fischers, dass das BVerfG in seinem Lissabon-Urteil auch die „Ordnung der Pressefreiheit“ explizit dem Identitätskern des Grundgesetzes zugeordnet hatte. Ob hier, wie von Fischer angedeutet, bei einer durch die Presse angestrengten verfassungsgerichtlichen Überprüfung des EMFA ein neuerlicher europarechtlicher Grundsatz-Konflikt zwischen Vorrang des EU-Rechts und Karlsruher Identitätskontrolle droht, bleibt abzuwarten.

Fischer beschränkt sich in seiner Monographie aber nicht nur auf solche kompetenzrechtlichen Fragen. Vielmehr geht sein Werk auf eine Vielzahl auch materiell-rechtlicher Auswirkungen des EMFA ein – aufbauend auf dem Hinweis zum im Vergleich zur AVMD-Richtlinie der EU deutlich erweiterten, auch Audio- und Presse-Angebote erfassenden Anwendungsbereich des EMFA. Als unzureichend bewertet Fischer die Ausformung des Rechts von Rezipienten auf Zugang zu einer Vielzahl von redaktionell unabhängigen Medieninhalten. Die dabei vorgenommene Kritik an der Binnenmarktlogik dieser Regelung steht nicht nur in einem gewissen Widerspruch zur zuvor feststellbaren Anerkennung der Grenzen kompetenzieller Gestaltungskraft der EU. Vielmehr wird auch die Bedeutung eines solchen Rezipienten-Rechts für das Entstehen eines europäischen Kommunikationsraums nicht näher beleuchtet – ein Raum, der für eine zusätzliche Vertiefung des Integrationsprojekts EU unverzichtbar ist.

Eine besondere Qualität der Arbeit von Fischer stellt dessen Bemühen um ausgewogene Gewichtung miteinander kollidierender Rechtspositionen und die Nachzeichnung insoweit feststellbarer Optimierungen im EMFA im Rahmen des Rechtsetzungsverfahrens dar. Dies betrifft nicht zuletzt seine Hinweise zum Spannungsverhältnis zwischen Freiheitsrechten der Medien und staatlichem Strafverfolgungsinteresse.

Breiten Raum nimmt in der Arbeit von Fischer die Frage ein, welche Konsequenzen sich in Bezug auf den Schutz öffentlich-rechtlicher Mediendiensteanbieter aus dem EMFA ergeben. Ausgangspunkt ist dabei eine skeptische Einordnung der Regelungskraft des Amsterdamer Protokolls. Bei der Intendantenverfassung öffentlich-rechtlicher Anstalten sieht Fischer hohen Nachsteuerungsbedarf in medien- und machtpolitisch wichtigen Details. So erwartet Fischer im Ergebnis des EMFA nicht zuletzt Diskussionen innerhalb der Gremien, ob eine öffentliche Ausschreibung der Intendantenstelle nunmehr obligatorisch ist. Transparente, objektive, nichtdiskriminierende und verhältnismäßige Findungs- bzw. Wahlkriterien sowie für eine EMFA-konforme Entlassung des Intendanten müssen nach der Auslegung des Autors vorab auf nationaler Ebene festgelegt werden. Inwieweit sich eine solche staatsvertraglich abgestimmte und damit der autonomen Gestaltungsmacht der jeweiligen Landesparlamente entzogene Vorfestlegung mit der föderalen Verankerung der ARD-Anstalten verträgt, erscheint allerdings offen.

In Bezug auf die durch den EMFA geschaffenen Transparenzpflichten von Mediendiensteanbietern, bei denen die EU aus Sicht Fischers der von ihr betonten Bedeutung von Transparenz nicht genügt, spricht sich der Autor dafür aus, in Deutschland die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) mit der durch den EMFA geforderten Entwicklung einer Datenbank zum Medieneigentum zu beauftragen - ein Ansatz, dem der Entwurf des DMStV folgt. Aus Sicht Fischers müsste allerdings eine angemessene Finanzierung dieser anspruchsvollen Zusatzaufgabe sichergestellt werden. Hierzu verhält sich der DMStV-Entwurf nicht – wie auch im Übrigen einer Vielzahl neuer Aufgaben, mit denen die Landesmedienanstalten und ihre Organe seit dem Modernisierungsstaatsvertrag 2020 betraut wurden, keine Anpassung der Finanzverfassung für die Medienaufsicht folgte. Bedeutsam könnte insoweit als „last line of defense“ der Hinweis von Fischer werden, dass Art. 7 Abs. 3 EMFA, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, für eine angemessene Ausstattung der nationalen Regulierungsbehörden zu sorgen, als Teil einer Verordnung die Klagebefugnis einer Landesmedienanstalt begründen könnte, sofern diese eine offensichtlich nicht angemessene Ausstattung mit finanziellen, personellen und technischen Ressourcen behauptet und darlegt.

Zu der Frage, ob mit dem EMFA jetzt die sog. innere Medienfreiheit folgt, betont Fischer, dass die im EMFA angelegte Rollenverteilung zwischen Eigentümern und Redakteuren nicht im Einklang mit den durch die Rechtsprechung des BVerfG geprägten Kommunikationsfreiheiten der Eigentümer von Mediendiensten stehe. Danach sind allein die Eigentümer legitimiert, die politische, religiöse und weltanschauliche Ausrichtung ihres Mediendienstes frei zu bestimmen. Dieser grundrechtlich garantierte Tendenzschutz berechtige Eigentümer auch zu Weisungen gegenüber der Chefredaktion und einzelnen Journalisten. Ein im EMFA angelegtes Verständnis, dass die „redaktionelle Gesamtlinie“ eines Mediendienstes von Eigentümern und Redakteuren einvernehmlich festgelegt werde, könnte damit kollidieren – auch wenn den Eigentümern das Vorrecht zusteht, strategische oder allgemeine Ziele festzulegen und das Wachstum und die finanzielle Tragfähigkeit ihrer Unternehmen zu fördern.

Im Kontext der seit Jahrzehnten andauernden Diskussion um eine Reform des Medienkonzentrationsrechts unter Abkehr von seiner bisherigen, gewandeltes Mediennutzungsverhalten nicht mehr widerspiegelnden Fernsehzentriertheit betont Fischer, dass die Länder nunmehr durch den EMFA europarechtlich verpflichtet seien, über eine grundlegende Reform unter Einbeziehung sämtlicher Mediendienste in die konzentrationsrechtliche Bewertung Einvernehmen herstellen zu müssen. Welche Folgen es hat, wenn es bei der bisherigen „Hängepartie“ bleibt, lässt Fischer offen. In Frage kommen hierbei auch Strafzahlungen der Länder bei fortdauerndem Ausbleiben von verbindlichen Reformschritten.

Das Buch von Fischer endet mit 47 prägnanten Thesen, die nicht nur eine schnelle Lektüre ermöglichen, sondern auch aufzeigen, dass eine vertiefte Auseinandersetzung mit dem Werk für Vertreter der durch den EMFA regulierten Mediengattungen wie für Medienregulierer auf EU-, Bundes-, Länder- und Medienanstaltsebene in jeder Hinsicht empfehlenswert ist.