Pizzicato der dritten Geige - Zum 6. Medienänderungsstaatsvertrag

MMR 2025, 847   Praxisrelevanter Jugendmedienschutz findet heute vor allem über die Regulierung von Vermittlungsdiensten statt, insbesondere den marktbeherrschenden Social-Media-Plattformen, die von Kindern und Jugendlichen überwiegend genutzt werden. Zentrale Bedeutung kommt dabei den unionsgesetzlichen Regelungen des Digital Service Act (DSA) und den Leitlinien der EU-Kommission zu (vgl. Art. 28 Abs. 1 und Abs. 4 DSA, COM-Leitlinien v. 14.7.2025 (COM(2025) 4764 final)).

Einen zweiten Bogen im Jugendschutz-Regulierungskonzert führt der Bund (Art. 49 Abs. 1 DSA, § 12 Abs. 2 DDG), der über § 24a JuSchG die Bundeszentrale für Kinder- und Jugendmedienschutz (BzKJ) als zuständige Behörde etabliert hat (s. Liesching MMR 2024, 1003 f. und Terhörst MMR 2024, 525). Auf Länderebene ist eine zusätzliche systemisch-strukturelle Jugendschutzregulierung im Bereich der Vermittlungsdienste eigentlich nicht mehr möglich, wie im Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV) die Geltungsbereichsexklusion des § 2 Abs. 2 JMStV unterstreicht.

Der voraussichtlich am 1.12.2025 in Kraft tretende neue JMStV enthält nun erstmals umfangreiche Regelungen für „Betriebssysteme“, deren Anbieter Jugendschutzvorrichtungen implementieren sollen. Die eher spekulative Frage, ob es sich hierbei um ein politisches Ausweichmanöver der Länder handelt, etwa in Reaktion darauf, dass man für die eigentlich jugendschutzrelevanten Vermittlungsdienste eben nicht (mehr) zuständig ist, ist für die juristische Einordnung der Neuregelung ohne Belang.

Im Kern geht es bei dem neu erdachten Betriebssystemansatz nicht um die systemisch-strukturelle Regulierung von Endgeräten, für die die Länder jenseits der Rundfunk- und Medienregulierung ohnehin eher keine Gesetzgebungskompetenz haben (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG; s. iÜ zur abschließenden Regulierung systemisch-strukturellen Jugendschutzes im JuSchG BT-Drs. 19/27289, 15).

Vielmehr zielt die kaskadenartig verschachtelte Legaldefinition des § 3 Nr. 6 JMStV nF auf „softwarebasierte Anwendungen“, die ihrerseits „die Ausführung von softwarebasierten Anwendungen“ ermöglicht, die „dem Zugang“ zu digitalen Telemedien und Rundfunksendungen „dienen“. Ob derart eng definierte, auf den App-Zugang ausgerichtete Betriebssystemsoftware nicht bereits ihrerseits „Vermittlungsdienst“ iSd vom EU-Gesetzgeber gewollten funktionalen Auslegung (vgl. Erwägungsgrund 29 DSA, vor allem S. 4 und S. 5) ist, kann offen bleiben. Jedenfalls überlagern die materiell-rechtlichen Verpflichtungen zu Jugendschutzvorrichtungen in § 12 JMStV nF die unionsgesetzlichen Vorgaben zum Jugendschutz bei Online-Plattformen nach Art. 28 Abs. 1 DSA.

Die zentrale Pflichtvorgabe des § 12 Abs. 4 JMStV nF bezieht sich zB auf „Vertriebsplattformen“, in denen nur noch Apps iRd Jugendschutzvorrichtung erlaubt sind, die „mit einer Altersangabe durch ein von der Kommission für Jugendschutz (KJM) anerkanntes automatisiertes Bewertungssystem einer anerkannten Einrichtung der freiwilligen Selbstkontrolle versehen werden“. Zu den marktrelevantesten „Vertriebsplattformen“ gehören der Apple-App-Store und der Google Play Store, die freilich von der EU-Kommission als Very Large Online Platforms (VLOPs), mithin als Online-Plattformen iSd Art. 28 Abs. 1 DSA eingeordnet sind, und so direkt der Regulierung des DSA unterfallen.

Dass die neuen Regelungen für Betriebssysteme gegen die Vollharmonisierung des DSA verstoßen, könnte für viele potenzielle Normadressaten in rechtstatsächlicher Hinsicht fast schon wieder egal sein, da die JMStV-Vorgaben aufgrund des Herkunftslandprinzips nach Art. 3 Abs. 2 ECRL, § 3 Abs. 2 DDG ohnehin auf die marktrelevanten Betriebssystemanbieter keine Anwendung finden, wenn sie ihren Sitz in Irland oder anderen EU-Mitgliedstaaten haben.

Zwar implementieren § 2 Abs. 1 S. 5 und S. 6 JMStV nF die für einzelfallbezogene Maßnahmen geltenden Ausnahmen vom Herkunftslandprinzip nach Art. 3 Abs. 4 und Abs. 5 ECRL. Diese Ausnahmen können aber abstrakt-generellen Verpflichtungsregelungen von Empfangslandstaaten wie §§ 12, 12a JMStV nF nicht zur Geltung verhelfen, wie der EuGH gerade im Zusammenhang mit nationalgesetzlicher Regulierung von Social-Media-Plattformen betont hat (EuGH MMR 2024, 157). Auch die EU-Kommission hat iRd Notifikation des 6. MÄndStV die Bundesländer mehrfach auf die Beachtung des Herkunftslandprinzips im Lichte dieser EuGH-Rechtsprechung hingewiesen (vgl. COM(2024) 4659 final, 6), was jedoch nur dazu geführt hat, dass im letzten Staatsvertragsentwurf die Berücksichtigung des Herkunftslandprinzips durch die Neufassung in § 2 Abs. 1 S. 5 und S. 6 JMStV gegenüber der vormaligen Regelung in § 2 Abs. 1 S. 2 JMStV aF eher noch marginalisiert worden ist.

Vor dem Hintergrund des Art. 3 Abs. 2 ECRL, § 3 Abs. 2 DDG gelten die neuen abstrakt-generellen Betriebssystemregelungen von vorneherein nicht für große und - auch hinsichtlich der Nutzung von Minderjährigen - marktrelevante Betriebssystemanbieter, die ihren Sitz in einem anderen EU-Mitgliedstaat haben. Betroffen sind nur einige Anbieter von Betriebssystemen auf Endgeräten, die ihren Sitz (noch) am Standort Deutschland oder in Drittstaaten haben.

Maßnahmen nach §§ 12, 12a JMStV gegen in Deutschland ansässige Unternehmen dürften sowohl mit Blick auf die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und den auch von der EU-Kommission betonten freien Warenverkehr nach Art. 36 AEUV (vgl. COM(2024) 4659 final, 3 ff.) als auch auf ihre verfassungsrechtlichen Grundfreiheiten nach Art. 5 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG unverhältnismäßig sein. Denn die selektive Inanspruchnahme weniger Betriebssystemanbieter, welche die großen, für Kinder und Jugendliche relevanten (Smartphone-)Betriebssysteme gerade ausnimmt, ist schon nicht geeignet, das regulatorische Ziel eines breiten App-Zugangsschutzes über Endgeräte für Minderjährige zu erreichen.

Eine Unverhältnismäßigkeit besteht überdies bei solchen Anbietern mit proprietären Vertriebsplattform-Systemen mit eigener Empfangs-Hardware oder Konsolen, die schon über geeignete Jugendschutzprogramme (§ 11 JMStV) verfügen oder einen effektiven Jugendschutz bereits über sonstige technische Mittel (§ 5 Abs. 3 JMStV) in der Nutzungsbreite auch ohne weitere Maßnahmen auf Betriebssystemebene sicherstellen.

Kaum durchdacht mutet schließlich an, die Geltung der Betriebssystemvorgaben in § 12 JMStV nF von einem Bestimmungsakt der KJM hinsichtlich der Nutzungsrelevanz des jeweiligen Betriebssystems für Kinder und Jugendliche abhängig zu machen (vgl. § 16 Abs. 1 S. 3 Nr. 6 JMStV nF). Das bisher als reines „Verwaltungsinternum“ (VGH Hessen BeckRS 2025, 19210 Rn. 35 mwN) agierende Entscheidungsorgan der Landesmedienanstalten wird kurzerhand entgegen § 104 Abs. 2 S. 2 MStV zur Behörde im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinne gemacht (vgl. § 1 Abs. 4 VwVfG). Denn die originär - ohne Beteiligung der Landesmedienanstalten - jeweils für Betriebssysteme erfolgenden Benennungen sind feststellende Verwaltungsakte mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen (vgl. hierzu zB BVerwG Urt. v. 24.10.2019 - 3 C 4.18 Rn. 15 mwN).

Die KJM ist aber ohne administrative Behördenorganisation nur als plurales Gremium mit 12 Sachverständigen konstituiert. Das Plenum hält idR nur einmal pro Monat an wechselnden Orten oder iRv Videokonferenzen Sitzungen ab (vgl. §§ 1, 2 GVO-KJM) und verfügt im Grunde über keinen Behördensitz, sondern ist örtlich allenfalls der ALM GbR der Medienanstalten in Berlin zugeordnet. Vor diesem Hintergrund kann schon nicht sicher bestimmt werden, welches VwVfG der 16 Bundesländer zur Anwendung kommt oder welches Verwaltungsgericht für Anfechtungsklagen örtlich zuständig sein könnte.

Sowohl die KJM als auch die Landesmedienanstalten tragen keine Verantwortung für die wohl mehrfach unions-, verfassungs- und verwaltungsrechtswidrigen Vorgaben der Landesgesetzgeber in §§ 12, 12a JMStV. Die - auch iRd Amtshaftung bedeutsame - Rechtstreuepflicht könnte die nun in den Behördenstatus versetzten Sachverständigen des KJM-Plenums von der Anwendung der neuen Betriebssystemregeln absehen lassen. Sollten hingegen feststellende Benennungsbescheide des Gremiums ergehen, würde eine rechtskräftige gerichtliche Klärung der vorstehend skizzierten Fragen im Falle der Anfechtung durch betroffene Anbieter Jahre dauern.

Die gegen KJM-Benennungsakte statthaften Rechtsmittel des Widerspruchs im Vorverfahren (§ 68 VwGO) und der Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) haben aufschiebende Wirkung. Ein Entfall nach § 80 Abs. 2 VwGO kommt mangels sofortigen Vollzugsinteresses bei rein feststellenden und gesetzliche Vorsorgepflichten auslösenden Benennungsakten - zumal bei einer einjährigen Umsetzungszeit (§ 25 Abs. 1 JMStV nF) - nicht in Betracht. Als optimistisch könnte man vor diesem Hintergrund die in § 26 S. 1 JMStV nF zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Annahme werten, dass es in drei Jahren hinsichtlich §§ 12, 12a JMStV nF etwas zu evaluieren gebe.

Ob vor dem Hintergrund der dargelegten Problemstellungen der neuen Betriebssystemregelung des 6. MÄndStV überhaupt eine Änderung der Jugendschutzpraxis in Deutschland zu erwarten ist, kann hinterfragt werden. Schutzlücken dürften in jedem Falle nicht entstehen, da die bereits geltenden komplexen Regeln auf Unionsebene (Art. 28 Abs. 1 DSA, COM-Leitlinien) und Bundesebene (vor allem §§ 24a ff. JuSchG) schon vor dem 6. MÄndStV keinen Anhalt für die Annahme geboten hatten, im Jugendmedienschutz bestehe hinsichtlich struktureller Vorsorge ein Regulierungsdefizit.

Eine dritte Geige systemischer Vorsorgeregulierung der Länder, die nach geltendem Unions- und Bundesrecht in diesem Bereich ohnehin keinen Bogen in der Hand halten, erscheint weder rechtskonform noch nötig. Im angebotsinhaltlichen Jugendmedienschutz hingegen sind und bleiben die Länderregelungen des JMStV sowie die Landesmedienanstalten und die KJM wichtig. Hier bringt der 6. MÄndStV auch gute Änderungen und Ergänzungen, deren Erörterung den Rahmen eines Editorials überschreiten würde.

Leipzig, im November 2025