Professor Dr. Bernd Holznagel ist Direktor des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht - öffentl.-rechtl. Abt. - an der Universität Münster und Mitherausgeber der MMR.
2024, 639 Online-Plattformen wie soziale Medien, Suchmaschinen, App-Stores oder Buchungsportale müssen nach dem Digital Services Act (DSA) gegen rechtswidrige Inhalte vorgehen und effiziente Melde- und Abhilfeverfahren einführen. Dies betrifft nicht nur die Bereiche Hasskommunikation und Aufrufe zur Gewalt im Netz, sondern auch unzulässige Werbung, Falschinformationen oder die Verbreitung von unsicheren und gefälschten Produkten. Darüber hinaus sind die sehr großen Online-Plattformen (VLOPs) und -Suchmaschinen (VLOSEs) angehalten, vorhandene systemische Risiken zu ermitteln, zu analysieren und zu bewerten. Auf dieser Basis müssen sie dann angemessene, verhältnismäßige und wirksame Maßnahmen zur Minderung dieser Risiken ergreifen. VLOPs und VLOSEs sind dadurch gekennzeichnet, dass sie monatlich mehr als 45 Mio. Nutzerinnen und Nutzer verzeichnen. Gegenwärtig gibt es 23 Unternehmen, die dieser Kategorie zugeordnet werden. Um eine in der EU einheitliche Beaufsichtigung und Durchsetzung dieser Verpflichtungen zu gewährleisten, sieht der DSA die Errichtung von Koordinationsstellen für digitale Dienste (KDD) in den Mitgliedstaaten vor.
Als deutsche Koordinationsstelle benennt das Digitale-Dienste-Gesetz (DDG) die Bundesnetzagentur (BNetzA), § 12 Abs. 1 DDG, Art. 49 Abs. 1 DSA. Aufgabe des DDG ist es, einen Rechtsrahmen für die nationale Durchsetzung des DSA (Zuständigkeit, Verwaltungsverfahren, Sanktionen) zu schaffen. Das DDG ist erst am 14.5.2024 in Kraft getreten, obwohl die Mitgliedstaaten ihre Koordinationsstelle nach dem DSA bereits bis zum 17.2.2024 zu benennen hatten. Grund für die Verzögerung waren Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern sowie zwischen den zuständigen Bundesministerien. Um hier zu einer Konfliktlösung zu kommen, werden durch das DDG neben der BNetzA weitere für den DSA zuständige Behörden benannt. Dies sind für die datenschutzbezogenen Regelungen des DSA die BfDI und für jugendschutzbezogene Regelungen des DSA die Bundeszentrale für Kinder- und Jugendschutz (BzKJ, s. Terhörst MMR 2024, 525) sowie die Landesmedienanstalten.
Lange ist darüber gestritten worden, ob die BNetzA die vom DSA geforderte hinreichende Unabhängigkeit aufweist. § 15 DDG schreibt daher vor, dass die Koordinationsstelle bei der Wahrnehmung der ihr durch den DSA zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse „völlig unabhängig“ handelt. Es besteht weder eine Rechts- noch eine Fachaufsicht. Auch gibt es nur eine begrenzte Dienstaufsicht. Die Leitung der Koordinationsstelle ist öffentlich auszuschreiben. Die Ernennung der Leiterin oder des Leiters erfolgt durch den Bundespräsidenten. Die Amtszeit beträgt fünf Jahre, wobei eine einmalige Verlängerung zulässig ist. Der Koordinationsstelle ist für ihre Aufgabenerfüllung zudem die notwendige Personal- und Sachausstattung zur Verfügung zu stellen. Dies umfasst auch einen Forschungsetat.
Darüber hinaus erhält die Koordinationsstelle einen Beirat, der sie in grundsätzlichen Fragen der Anwendung und Durchsetzung des DSA beraten soll. Auch kann der Beirat wissenschaftliche Fragestellungen, zB wie mit Daten umzugehen ist, an die Koordinierungsstelle herantragen. Der Beirat muss daher auf Verlangen über die Tätigkeiten der Koordinierungsstelle und der anderen zuständigen DSA-Behörden informiert werden. Die Information erfolgt regelmäßig in den Sitzungen des Beirats. Der Beirat besteht aus 16 Mitgliedern, jeweils vier entsenden die Wissenschaft und die Wirtschaftsverbände. Acht Mitglieder rekrutieren sich aus der Zivilgesellschaft. Die Mitglieder werden vom Deutschen Bundestag vorgeschlagen und für die Dauer der Wahlperiode vom Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Digitales und Verkehr berufen. Die Mitglieder des Beirats sind ausschließlich dem öffentlichen Interesse verpflichtet. Sie sind in Ausübung ihrer Tätigkeit unabhängig und frei von Weisungen. Die Beiratssitzungen sind grundsätzlich öffentlich. Berichte, Empfehlungen Gutachten und Positionspapiere sind auf der Internetseite der Kommissionsstelle zu veröffentlichen. Dem Bundestag ist jährlich über die Beiratsarbeit Bericht zu erstatten. Um all diesen Verpflichtungen nachkommen zu können, unterhält die BNetzA für den Beirat eine Geschäftsstelle.
Die Koordinationsstelle ist selbst nicht zur Inhaltskontrolle befugt. Sie erlässt selbst keine Anordnungen zB für die Löschung illegaler Inhalte. Auch ist sie nicht für die ständige Überprüfung dieser Inhalte zuständig. Diese Aufgaben liegen u.a. bei den sachlich jeweils zuständigen Behörden oder den Gerichten. Die Koordinierungsstelle kontrolliert vielmehr, ob die Diensteanbieter den DSA-Vorschriften nachkommen. Daher fungiert sie auch als die zentrale Stelle für Online-Nutzer, um Beschwerden wegen mutmaßlicher Zuwiderhandlung gegen den DSA entgegenzunehmen und ihnen nachzugehen (Art. 53 DSA). Hierfür findet sich auf der Internetseite der Koordinationsstelle ein Beschwerdeportal mit einem einfach auszufüllenden Formular für die Einreichung einer Beschwerde. Die Koordinationsstelle prüft die Beschwerde und leitet sie ggf. an eine andere Koordinationsstelle weiter. Dies wird häufig der irische Koordinator sein, weil Irland regelmäßig Niederlassungsort für VLOPs und VLOSEs wie Instagram oder TikTok ist.
Ein weiterer Schwerpunkt liegt in der Erledigung von Zertifizierungsaufgaben. Zunächst müssen die außergerichtlichen Streitbeilegungsstellen und die sog. Trusted Flaggers zertifiziert werden. Ein Streitbeilegungsverfahren kann von Nutzerinnen und Nutzern eingeleitet werden, die sich gegen die Löschung ihrer Inhalte wenden. Die Streitbeilegungsstellen sind mit Fachleuten besetzt und agieren unabhängig. Sie sollen die Streitfälle sachgerecht und zügig prüfen und lösen. Ein Antrag auf Zulassung als Streitbeilegungsstelle findet sich ebenfalls auf der Internetseite der Koordinationsstelle. Trusted Flaggers sind Organisationen, die über Erfahrung bei der Identifizierung von rechtswidrigen Inhalten verfügen. Sie sind als vertrauenswürdige Hinweisgeber befugt, eine Meldung an die betroffene Online-Plattform zu übersenden. Die Online-Plattform muss dann diese Meldung vorrangig prüfen und ggf. unverzüglich die erforderlichen Maßnahmen wie zB eine Beseitigung der Inhalte ergreifen.
Die Hinweisgeber sind verpflichtet, über ihre Tätigkeit in einem Jahresbericht Auskunft zu geben. Die Koordinationsstelle ist für ihre Zulassung und ihre Beaufsichtigung zuständig. Nach Art. 40 DSA können des Weiteren Forscherinnen und Forscher für wissenschaftliche Zwecke Zugang zu den Daten der VLOPs und VLOSEs erhalten. Hiermit wird das Ziel verfolgt, die Transparenz dieser Anbieter zu erhöhen und Strategien zur Bekämpfung systemischer Risiken ihrer Tätigkeit auszuarbeiten. Die Koordinationsstelle vergibt den Status des „zugelassenen Forschers“, wenn die hierfür einschlägigen Zulassungsvoraussetzungen erfüllt sind.
Eine weitere wichtige Aufgabe der Koordinationsstelle besteht in der Zusammenarbeit mit der EU-Kommission und den anderen Koordinationsstellen der EU-Mitgliedstaaten. Zunächst arbeitet sie im „Europäischen Gremium für digitale Dienste“ mit. Dieses Gremium unterstützt die nationalen Koordinatoren bei der Beaufsichtigung der VLOPs und VLOSEs, wirkt an Leitlinien und Analysen zu neu auftretenden Fragen und an einer einheitlichen Anwendung des DSA mit. Des Weiteren unterstützt die Koordinationsstelle die EU-Kommission in anhängigen Aufsichtsverfahren. Gegenwärtig sind Verfahren gegen X und Meta eingeleitet, in denen es um Risiken ihrer Dienste für den gesellschaftlichen Diskurs und ordnungsgemäße Wahlverfahren geht. Schließlich sind die umfangreichen Beratungsleistungen der Koordinationsstelle anzuführen, die durch Anfragen von Unternehmen, Verbänden, Wissenschaft und Zivilgesellschaft anfallen.
Derzeit ist ein Aufbaustab bei der BNetzA damit befasst, die Koordinationsstelle in organisatorischer Hinsicht vollständig zu etablieren: Die Internetseite wird vervollständigt, die Verfahrensabläufe werden konkretisiert und ein IT-System wird eingerichtet. Nicht zuletzt müssen die verfügbaren Personalstellen besetzt werden. Möglicherweise wird es bei den Zuständigkeiten, die die BNetzA im Zuge der DSA-Umsetzung bekommen hat, nicht bleiben. Neue Aufgaben wird es auch zB für die Umsetzung des Data Act geben. Mittelfristig ist mit dem Aufbau einer Digitalagentur unter dem Dach der BNetzA zu rechnen, die für die Umsetzung des neu entstandenen europäischen Digitalrechts zuständig sein wird.
Münster, im August 2024