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JA Editorial 2/2020

Von VRiBVerwG a.D. Prof. Dr. Rüdiger Rubel, Frankfurt a.M.

Schneller, schlanker, besser? 60 Jahre Verwaltungsgerichtsordnung

Die Verwaltungsgerichtsordnung wird 60! 1960 ersetzte sie einen verwaltungsprozessualen Flickenteppich: Unterschiedliches Landesrecht hatte bis dahin die beiden ersten verwaltungsgerichtlichen Instanzen geregelt, ein Bundesgesetz das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht. Nun machte der Bund für den Verwaltungsprozess erstmals umfassend von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch. Die Bezeichnung der Verwaltungsgerichtsbarkeit als »Schlussstein des Rechtsstaats« (Richard Thoma) hatte jetzt auch in formaler Hinsicht ihre Berechtigung.

Die VwGO beschreibt den Regelfall eines Prozesses nach wie vor als dreiinstanzliches Verfahren mit behördlichem Vorverfahren und aufschiebender Wirkung von (Anfechtungs-)Widerspruch und Klage, das auf der Grundlage des Amtsermittlungsgrundsatzes auf eine Kontrolle der Verletzung subjektiver Rechte gerichtet ist. Doch der Regelfall ist eher zur Ausnahme geworden. Vorverfahren und aufschiebende Wirkung wurden für zahlreiche Rechtsmaterien abgeschafft. Ein Streitverfahren, dem alle drei Instanzen offen stehen und dessen Beteiligte es geschafft haben, davon auch Gebrauch zu machen, hat heute fast schon Seltenheitswert: Für manche Streitigkeiten beginnt der Rechtsweg erst beim VGH/OVG, und zunehmend, etwa bei bedeutenden Infrastrukturvorhaben wie Autobahnen, Eisenbahnschnellstrecken oder Höchstspannungsleitungen, bestimmt der Gesetzgeber das BVerwG sogar zur einzigen Instanz; Berufung und Revision, wenn es sie danach überhaupt noch geben kann, bedürfen der Zulassung. Der für die Prozessbeteiligten komfortable Amtsermittlungsgrundsatz, der – anders als im Zivilprozess – die Sachverhaltserforschung dem Gericht auferlegt, erweist sich besonders für den klagenden Bürger oft als Dickicht aus Präklusionen, Fristobliegenheiten, Substantiierungsanforderungen und Darlegungspflichten. Und so einfach, wie es nach § 113 I VwGO klingt, dass das Gericht den angefochtenen Verwaltungsakt aufhebt, soweit er rechtswidrig ist und den Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt, geht es auch nicht mehr zu: Der Fehler kann unbeachtlich oder geheilt sein oder bisweilen sogar in einem ergänzenden Behördenverfahren nachgebessert werden. Durch Verbandsklage und absolute Verfahrensrechte ist schließlich die Frage nach der Verletzung subjektiver Rechte in manchen Zusammenhängen gegenstandslos geworden.

Der Strukturwandel des Verwaltungsprozesses ist vor allem auf Maßnahmen des Gesetzgebers zur Beschleunigung und Verschlankung des gerichtlichen Verfahrens zurückzuführen. Ihr Ausmaß ist aus der VwGO allein nicht zu erkennen, denn der Gesetzgeber setzte sie hauptsächlich durch Gesetzesänderungen in den Fachgesetzen etwa zum Asylrecht oder zum Planungsrecht oder in den landesrechtlichen Ausführungsgesetzen zur VwGO um. Ziele waren der effektivere Einsatz der aus finanziellen und personellen Gründen »knappen Ressource« des Verwaltungsrechtsschutzes sowie ein schnellerer Verfahrensabschluss, um Verzögerungen des Verwaltungshandelns durch dagegen eingeleitete Gerichtverfahren zu minimieren. Das ist sinnvoll, solange die Qualität des Rechtsschutzes nicht leidet und nicht lediglich zwingende Mehrausgaben für die Justiz vermieden werden sollen. Doch die auch aktuell wieder betriebene Suche nach Möglichkeiten zur Beschleunigung verwaltungsgerichtlicher gerichtlicher Verfahren insbesondere im Bereich von Infrastrukturmaßnahmen gerät an Grenzen: Das Beschleunigungspotenzial hat der Gesetzgeber bereits im Wesentlichen ausgereizt. Deswegen wird die gebotene Entlastung und Beschleunigung der Verwaltungsgerichtsbarkeit nur durch verbesserte personelle und sachliche Ausstattung der Gerichte zu erreichen sein.

Strukturveränderungen des Verwaltungsprozesses haben sich auch durch Einwirkungen des Unionsrechts ergeben. Vor allem im Umweltbereich zielt das Unionsrecht darauf, Vollzugsdefizite durch eine Mobilisierung der Öffentlichkeit bis hin zu einer von subjektiver Rechtsbetroffenheit unabhängigen Klagemöglichkeit durch Umwelt- und Naturschutzverbände abzubauen. Diese Strategie hat den Umwelt- und Naturbelangen einen deutlich höheren Stellenwert verschafft. Auf objektive Rechtskontrolle gerichtete Verbandsklagen gegen umweltrelevante Infrastrukturprojekte führen deswegen eher zum Erfolg als Individualklagen von Projektbetroffenen wegen Beeinträchtigungen ihrer subjektiven Rechtsgüter wie Eigentum oder Gesundheit. Doch die Popularität der Verbandsklage hat ihre Schattenseite: In solchen Verfahren spielen Individualbelange systembedingt keine Rolle. Projektbetroffene gewinnen hierdurch aber häufig den Eindruck einer ihren Anliegen entrückten Justiz und einer Rechtsordnung, die Natur und Umwelt scheinbar stärker schützt als die Belange der Menschen. Dem wird man nur durch verbesserte Schutzstandards für Projektbetroffene begegnen können, die ihnen das Gefühl vermitteln, nicht einseitig und ohne hinreichende Kompensation die Lasten von Infrastrukturprojekten tragen zu müssen.

Trotz solcher Veränderungen bleiben die Verwaltungsgerichte die wichtigste Kontrollinstitution gegenüber der Verwaltung und leisten als spezialisierte Gerichtsbarkeit, die der Verwaltung auf Augenhöhe begegnet, einen entscheidenden Beitrag zur Sicherung der Bindung und Begrenzung staatlicher Macht und zur Sicherung der Rechte der Bürger. Schon die Existenz der Verwaltungsgerichtsbarkeit und die Möglichkeit ihrer Anrufung haben präventive Wirkung und fördern das rechtsstaatliche Handeln der Verwaltung. Getroffene Entscheidungen, zumal der oberen Instanzen, wirken über den Einzelfall hinaus, indem sie dazu beitragen, die Verwaltungspraxis zu korrigieren und zu vereinheitlichen. Das gilt es im Interesse von Rechtsstaat und Demokratie auch in Zukunft zu sichern. Der Schlussstein des Rechtsstaats darf keine Risse bekommen.




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