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Editorial JA 8/2018

Von Prof. Dr. Miriam Hartlapp, Freie Universität Berlin Dr. Andreas Hofmann, Freie Universität Berlin

Hilfreich oder hinderlich? EU Soft Law in der nationalen Praxis


Institutionen der Europäischen Union nutzen in ihrer Politikgestaltung zunehmend »Soft Law«, also rechtlich nicht bindende Dokumente wie Empfehlungen, Mitteilungen, Leitlinien oder Handbücher. Der Anwendungsbereich solcher Dokumente ist groß. Empfehlungen werden einerseits dort eingesetzt, wo die Europäische Union nur über wenige gesetzgebende Kompetenzen verfügt, wie etwa in der Arbeitsmarkt- oder Szialpolitik. Ziel ist es, auch in Bereichen mit begrenzten gemeinschaftlichen Kompetenzen Impulse in der Politikgestaltung zu setzen. Andere Soft-Law-
Dokumente begleiten bindende Rechtsakte, deren Umfang weitreichend und deren Inhalt komplex ist, wie etwa europäische Naturschutzvorgaben, europäisches Kartellrecht, oder Regelungen zur Finanzmarktaufsicht und Vergabe öffentlicher Aufträge.
Diese Dokumente, beispielsweise in Form von Leitlinien, richten sich an staatliche Behörden, die mit der konkreten Umsetzung europäischer Vorgaben betraut sind, sowie zunehmend auch an die »Endnutzer« dieser Vorgaben, wie etwa Träger größerer Bauvorhaben, die Umweltverträglichkeitsprüfungen nach europäischem Umweltrecht vornehmen müssen, oder Unternehmen, die sich in der Zusammenarbeit mit anderen Unternehmen an kartellrechtliche Vorgaben halten müssen. Hier ist das Ziel praktische Fragen zu beantworten und Konkretisierungen vorzunehmen, um das  Leben all derer einfacher zu machen, deren Alltag von komplexen europäischen Regelungen betroffen ist. In der Form solcher Handreichungen wird Soft Law von den Nutzern oft positiv aufgenommen. Gerade in der föderalen Verwaltungsstruktur Deutschlands, in der vornehmlich die Verwaltungen der Länder und Kommunen mit der konkreten Handhabung von EU-Vorgaben betraut sind, etwa in Planfeststellungsverfahren zu Bauprojekten, leisten nicht-bindende Implementationsleitlinien einen Beitrag zu einer einheitlichen Verwaltungspraxis. Die deutsche Erfahrung mit föderaler Vielfalt begünstigt also die Rezeption von Soft-Law-Dokumenten der EU. Manche Nutzer äußern sogar den Wunsch nach einer größeren Anzahl solcher Leitlinien, die möglichst früh im Implementationsprozess zur Verfügung stehen sollten. Soft-Law-Dokumente haben dabei den Vorteil, dass sie von wenigen Akteuren, in manchen Fällen alleine von der Europäischen Kommission, verfasst werden und ihre Erstellung damit prozedural leichter ist, als dies bei bindenden Rechtsakten der Fall wäre. Aufgrund ihrer fehlenden rechtlichen Verbindlichkeit müssen sie vor ihrer Veröffentlichung auch keiner eingehenderen Prüfung unterzogen werden. Sie können also flexibel und zeitnah eingesetzt werden, ohne dass etwa der juristische Dienst der Kommission »jeden einzelnen Satz prüfen muss«.

Die Flexibilität hat allerdings auch Nachteile. Da letztlich niemand an die in Soft-Law-Dokumenten enthaltenen Auffassungen gebunden ist, sind deren Effekte in den Mitgliedstaaten der EU mitunter sehr unterschiedlich und hängen nicht zuletzt von nationalen Rechts- und Verwaltungstraditionen ab. Die insgesamt vergleichsweise positive Rezeption in Deutschland stellt nicht unbedingt den Regelfall dar. Das ist der Idee eines »level playing field« in der Europäischen Union nicht zuträglich. In der Praxis etwa zur Verträglichkeitsprüfung großer  Infrastrukturprojekte, der Vergabe öffentlicher Aufträge oder der Ahndung von Verstößen gegen Kartellrecht können solche Unterschiede zu  bedeutsamen Verzerrungen in den Voraussetzungen staatlichen und privatwirtschaftlichen Handelns zwischen den Mitgliedstaaten führen. Im Einzelfall kann dies Rechtsunsicherheit schaffen. Dies zeigt sich beispielsweise im EU-Vergaberecht, wo Soft Law für ausschreibende Behörden und Bewerber um öffentliche Aufträge konkrete Praxisbeispiele aus verschiedenen Ländern skizziert, aber keine verbindlichen Regeln bietet, wie in einem konkreten Streitfall über deren Rechtmäßigkeit entschieden wird. Es besteht die Unsicherheit, dass Gerichte in Streitfällen europäische Vorgaben ganz anders auslegen, als Soft-Law-Dokumente dies tun. Nationale Gerichtsbarkeiten weisen unterschiedliche Herangehensweisen auf, inwiefern sie in ihrer Urteilsfindung auf europäisches Soft Law Bezug nehmen. Auch hier erweisen sich deutsche Gerichte als vergleichsweise offen für Soft-Law-Dokumente, freilich ohne dass sie sich an diese gebunden fühlen. Die zwischenstaatliche Diskrepanz in der Nutzung von Soft Law stellt in der Konsequenz einheitliche Standards und Rechte sowie grundlegende Prinzipien von Nicht-Diskriminierung und Rechtssicherheit infrage.

Dass diese Problematik besteht, ist auch der politik- und rechtswissenschaftlichen Forschung bewusst. Gleichzeitig gibt es jedoch nur wenige systematische Studien zur nationalen Rezeption von europäischem Soft Law. In diese Lücke tritt unser internationales und interdisziplinäres Forschungsnetzwerk SoLaR (»Soft Law Research Network«, www.solar-network.eu). In diesem Netzwerk untersuchen Politik- und Rechtswissenschaftler aus sechs EU-Mitgliedstaaten, wie nationale Verwaltungen und nationale Gerichtsbarkeit europäisches Soft Law nutzen, welche Unterschiede es dabei zwischen einzelnen Mitgliedstaaten gibt und wie sich solche Unterschiede erklären lassen. Wir konzentrieren uns dabei auf die Rezeption einer ausgewählten Anzahl von europäischen Soft-Law-Dokumenten aus vier Politikbereichen (Wettbewerb,  Finanzmarktregulierung, Umwelt und Soziales) in sieben EU-Mitgliedstaaten (Deutschland, Finnland, Frankreich, Großbritannien, Italien, die Niederlande und Slowenien).

Gestützt auf Interviews erstellen wir zunächst nationale Berichte, die später als Grundlage für einen umfassenden Vergleich dienen, den wir zum Ende der Projektlaufzeit 2019 in einer gemeinsamen Buchpublikation veröffentlichen werden. Darüber hinaus bauen wir eine Datenbank nationaler Rechtsprechung auf, die Urteile mit Bezug zu europäischem Soft Law zusammenträgt und als Grundlage weiterer Forschung dienen kann. Neben Lehrveranstaltungen an den beteiligten Universitäten sollen Forschungsergebnisse 2019 auch im Rahmen eines Round Table »EU Soft Law Governance in Practice« in Berlin vorgestellt und diskutiert werden.

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