ReNEUAL – ein Musterentwurf für ein EU-VwVfG

Die Publikation des »ReNEUAL – Musterentwurf für ein EU-Verwaltungsverfahrensrecht« (2015) macht auf ein bemerkenswertes Projekt aufmerksam. »ReNEUAL« steht für das »Research Network on EU Administrative Law«, in dem sich Rechtswissenschaftler aus ganz Europa zusammengeschlossen und einen Kodifikationsentwurf für das Verwaltungsverfahrensrecht der EU-Eigenverwaltung in englischer Sprache erarbeitet haben (www.reneual.eu). Von deutschen Universitäten sind Prof. Dr. Jens-Peter Schneider (Freiburg), Prof. Dr. Ulrich Stelkens (Speyer) und Dr. Nikolaus Marsch maßgeblich beteiligt.

Am Beginn stand die Analyse der bestehenden Verfahrensregelungen im sektorspezifischen, dh dem Besonderen Verwaltungsrecht der Europäischen Union von der Agrarsubventionierung bis hin zur Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden. Das Resultat war ernüchternd: ein Dickicht aus extrem ausdifferenzierten, überkomplexen und sich teilweise überlagernden Verfahrensregelungen in allen Teilbereichen des Unionsrechts. Auf diesem Befund aufbauend haben die Verfasser aus dem Unionsrecht, der zum Verwaltungsverfahrensrecht ergangenen Rechtsprechung des EuGH und nationalen Verwaltungsverfahrensgesetzen allgemeine Regelungen und Prinzipien herausdestilliert. Um den Kernanliegen des Verwaltungsverfahrensrechts, der effektiven Erfüllung öffentlicher Aufgaben und dem Schutz der Rechte des Individuums, gerecht zu werden, hat man das »Best of Europe« um innovative Elemente ergänzt. Das Ergebnis kann sich in jeder Hinsicht sehen lassen.

Schon bei der ersten Annäherung fällt positiv auf, dass die Regelungen des Musterentwurfs thematisch übersichtlich in sechs Bücher mit insgesamt 132 Artikeln gegliedert sind: An einen Allgemeinen Teil in Buch I mit 4 Vorschriften zum Anwendungsbereich, Kollisionsregelungen und übergreifenden Definitionen schließen sich Regelungen zur administrativen Normsetzung in Buch II (6 Artikel) und für das Einzelfallentscheidungsverfahren in Buch III (36 Artikel) an. Buch IV enthält Vorgaben für Verwaltungsverträge der EU-Behörden (39 Artikel). Buch V regelt in 6 Bestimmungen die Amtshilfe sowohl zwischen europäischen und nationalen Behörden (vertikal) als auch zwischen Behörden der Mitgliedstaaten untereinander (horizontal). Das Gesamtprojekt wird durch Buch VI zum interadministrativen Informationsaustausch unter anderem durch Informationspflichten und Datenbanken abgerundet (41 Artikel).

Auch inhaltlich weiß der Entwurf weitgehend zu überzeugen. Pars pro toto wird hier nur das Buch III schlaglichtartig vorgestellt, das sich – vergleichbar dem deutschen Verwaltungsverfahrensgesetz – den Einzelfallentscheidungen widmet. Es folgt nach der Festlegung des Anwendungsbereichs in Art. III-1, der prinzipiell auf EU-Behörden beschränkt ist, in der Gliederung dem chronologischen Ablauf eines Verwaltungsverfahrens. Inhaltlich kombiniert es vorhandene Regelungen in verallgemeinerter und systematisierter Form mit innovativen Impulsen (so zB Online-Informationen über Verwaltungsverfahren, Benachrichtigung über ein von Amts wegen eingeleitetes Verfahren, Bestimmung eines verantwortlichen Bediensteten). Gleicht man die Entwurfsregelungen mit den Vorschriften des VwVfG ab, zeigen sich weitgehende Parallelen, aber auch Unterschiede, die den verschiedenen mitgliedstaatlichen Traditionen geschuldet sind. Erfreulicherweise haben sich die Befürworter des behördlichen Amtsermittlungsgrundsatzes (Art. III-10) durchgesetzt (wie § 24 VwVfG). Das ist nicht selbstverständlich, da andere Mitgliedstaaten jedenfalls insoweit dem Beibringungsgrundsatz huldigen, dass ein Antragsteller die für ihn günstigen Tatsachen selbst darzulegen und ggf. zu beweisen hat. Leider setzen sich die Regelungen über Inspektionen durch EU-Behörden (Art. III-16 bis Art. III-18) über Richtervorbehalte hinweg, die nationale Verfassungen – über die Gewährleistungen des Art. 7 GRCh oder Art. 8 EMRK hinaus – zB in Art. 13 II GG für Durchsuchungen von Wohnungen und Geschäftsräumen vorsehen. Zu bemängeln ist schließlich, dass keine differenzierten Regelungen zu Heilungsmöglichkeiten und Fehlerfolgen aufgenommen wurden, ohne die eine moderne Kodifikation des Verwaltungsverfahrensrechts nicht mehr auskommt.

Wie geht’s weiter? Die mit dem Lissabon-Vertrag geschaffene Ermächtigungsgrundlage des Art. 298 II AEUV, derzufolge die Bestimmungen für eine offene, effiziente und unabhängige europäische Verwaltung vom Europäischen Parlament und vom Rat durch Verordnungen erlassen werden, würde eine entsprechende EU-Verordnung im Wesentlichen abdecken. Auch legt es das Grundrecht auf eine gute Verwaltung in Art. 41 GR-Charta nahe, seine Vorgaben auf der Ebene des Sekundärrechts zu konkretisieren – frei nach Fritz Werners These, dass »Verwaltungsrecht konkretisiertes Verfassungsrecht« ist. Schließlich hat das Europäische Parlament die EU-Kommission bereits im Januar 2013 aufgefordert, einen Vorschlag für eine Verordnung über ein europäisches Verwaltungsverfahrensrecht zu unterbreiten. Aber – und das wurde bei der Vorstellung der deutschen Fassung des Musterentwurfs auf einer Fachtagung im Bundesverwaltungsgericht im November 2015 überdeutlich: Die EU-Kommission steht voll auf der Bremse. Das ist bedauerlich, wenn auch psychologisch erklärbar: Denn wer legt sich schon selbst gernerechtliche Fesseln an?

Schaut man zurück auf die im Vorfeld der Kodifikation des VwVfG vor 40 Jahren geführten rechtspolitischen Auseinandersetzungen in Deutschland, erscheint manches Gegenargument der EU-Kommission als Déjà-vu. Zudem überzeugen weder kompetenzrechtliche Einwände noch lässt sich der rechtsstaatliche Mehrwert einer Kodifikation mit Blick auf den Gewinn an Normklarheit, Transparenz und Systematisierung bezweifeln. Aber: Weder wird (Europäische) Rechtspolitik immer mit offenem Visier betrieben noch erscheint sie inhaltlich durchweg vernunftgesteuert.

Kurzum: Die Zeit ist reif für eine Kodifikation des EU-Verwaltungsverfahrensrechts. Mit dem ReNEUAL-Projekt ist ein Qualitätsmaßstab gesetzt, an dem sich jeder künftige Entwurf für ein EU-VwVfG, aber auch Novellierungen des nationalen Verfahrensrechts werden messen lassen müssen. Es gilt, die Entwicklung im Auge zu behalten. Denn ein Kodex verwaltungsverfahrensrechtlicher Regelungen für EU-Behörden wird vom EuGH sicherlich als Ausdruck gemeineuropäischer Standards begriffen, die dann trotz der in Art. 291 I AEUV verankerten Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten beim Vollzug des EU-Rechts auf diese zurückwirken werden.