Alter Bundestag, neuer Bundestag

Außergewöhnliche Probleme erfordern außergewöhnliche Maßnahmen. Das mögen die Spitzen der neuen, sich gerade formierenden schwarz-roten Regierungskoalition gedacht haben, als sie auf den Gedanken kamen, noch einmal den alten Bundestag zusammenzurufen, um weitreichende Änderungen des Grundgesetzes zu beschließen. Es geht dabei um eine Änderung der sogenannten Schuldenbremse in Art. 109, 115 GG, mit der Verteidigungsausgaben ab einer gewissen Höhe von den Schuldenregeln ausgenommen werden und zugleich den Ländern ermöglicht werden soll, in Zukunft mehr Kredite aufzunehmen. Weiterhin soll der Bund in Art. 143h GG ermächtigt werden, ein sogenanntes Sondervermögen einzurichten, aus dem Investitionen in die Infrastruktur getätigt werden können. Für die Einrichtung dieses Fonds sollen bis zu 500 Milliarden Euro an weiteren Krediten aufgenommen werden dürfen.

Für die Änderungen des Grundgesetzes, über die abschließend am Dienstag, den 18. März abgestimmt werden soll, ist gemäß Art. 79 Abs. 2 GG eine Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Bundestages wie der Stimmen im Bundesrat notwendig. Im neu gewählten Bundestag käme eine schwarz-rote Koalition jedoch auch mit Unterstützung der Grünen nicht auf die erforderliche Zahl der Sitze, sondern wäre auf die Unterstützung der Linken oder der AfD angewiesen. Aus diesen beiden Parteien wurde bereits signalisiert, dass man den Grundgesetzänderungen in der geplanten Gestalt nicht zustimmen werde.

Günstiger ist die Lage im alten Bundestag. Hier kann die schwarz-rote Koalition mit Unterstützung der Grünen oder der FDP die erforderliche Mehrheit erreichen. Daher der Plan, die Änderungen des Grundgesetzes, für die mit den Grünen eine inhaltliche Einigung erzielt wurde, noch im alten, 20. Deutschen Bundestag zu beschließen und nicht im neugewählten 21.

BVerfG: Volle Kompetenzen für den alten Bundestag

Wegen der Einberufung des alten Bundestages hatten die Fraktion der AfD ebenso wie Bundestagsabgeordnete der Linken und eine fraktionslose Abgeordnete Organstreitverfahren gegen die noch amtierende Bundestagspräsidentin Bas angestrengt und diese mit Anträgen auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung verbunden. Keiner der Anträge hatte Erfolg in Karlsruhe. In drei Fällen hat der Zweite Senat bereits im Hauptsacheverfahren entschieden, womit auch die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegenstandslos geworden sind (Beschlüsse vom 14.03.2025, 2 BvE 2/25, 2 BvE 3/25, 2 BvE 5/25). Im vierten Verfahren hat das Gericht zunächst lediglich den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt (2 BvE 4/25).

Die Anträge weisen Zulässigkeitsschwierigkeiten auf (wessen verfassungsrechtliche Position ist betroffen, wer kann dies geltend machen?), um die es hier nicht gehen soll. Das materielle Hauptargument gegen die geplante Grundgesetzänderung lautete, der alte Bundestag habe nach der Wahl nicht mehr die nötige demokratische Legitimation, um über einen so gravierenden Gegenstand wie eine Verfassungsänderung zu entscheiden, jedenfalls dürfe der alte Bundestag nur bei besonderer Eilbedürftigkeit noch derart weitreichende Entscheidungen treffen.

Das BVerfG stellt sich in seinen Entscheidungen vom Freitag dagegen auf den Standpunkt, die Legitimationsdauer eines Bundestags sei durch Art. 39 Abs. 1 S. 2 GG bestimmt. Nach der Vorschrift endet die Wahlperiode erst mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestags. Innerhalb dieses Zeitraums habe der Bundestag seine vollen Kompetenzen inne, unabhängig davon, ob zwischenzeitlich Neuwahlen stattgefunden haben.

Für diese Auffassung des Gerichts spricht neben dem Wortlaut auch die Entstehungsgeschichte der Norm. Als die Vorschrift 1976 ihre jetzige Fassung erhielt, war es die erklärte Intention des verfassungsändernden Gesetzgebers, einen Zeitraum ohne funktionsfähiges Parlament zu verhindern. Die Frage, ob der Bundestag nach erfolgter Neuwahl noch weitreichende Entscheidungen mit Wirkung für die Zukunft treffen sollte, ist somit eher eine Stil- als eine verfassungsrechtliche Frage.

Den neuen Bundestag einberufen, sobald das möglich ist?

Schwerer wiegen möglicherweise die verfahrensmäßigen Gründe, die gegen das Verfahren vorgebracht wurden, in dem der alte Bundestag einberufen werden soll. Es dreht sich hier nicht um die Frage, welche Entscheidungen ein alter Bundestag nach einer Neuwahl inhaltlich noch treffen darf und welche nicht. Es geht vielmehr im Kern darum, wann welcher Bundestag einzuberufen ist, der alte oder der neugewählte.

Das Grundgesetz bestimmt in Art. 39 Abs. 2 lapidar, dass der (neue) Bundestag spätestens am dreißigsten Tag nach der Wahl zusammentritt. Die Aufgabe, den neuen Bundestag innerhalb dieses Zeitraums zu seiner konstituierenden Sitzung zu laden, fällt – ohne dass es eine entsprechende grundgesetzliche Norm gäbe – nach parlamentarischem Usus, der in § 1 Abs. 1 Geschäftsordnung des Bundestages bestätigt wird, dem Präsidenten des alten Bundestages zu. Er verwaltet so treuhänderisch das Recht und die Pflicht des neuen Bundestags, sich zu konstituieren.

Gleichzeitig hat der Bundestagspräsident das Recht (Art. 39 Abs. 3 S. 2 GG) oder, etwa auf Verlangen eines Drittels der Abgeordneten, die Pflicht (Art. 39 Abs. 3 S. 3 GG), den alten Bundestag außerplanmäßig einzuberufen. Jedenfalls benötigt der Bundestagspräsident „keine spezifischen Gründe, um eine Sitzung des Bundestages gemäß Art. 39 Abs. 3 Satz 2 GG einzuberufen“, wie das BVerfG am 14. März festgestellt hat (2 BvE 2/25, Rn. 10).

Innerhalb der 30-Tage-Frist nach einer Wahl stellt sich daher die Frage, welchen Bundestag der Bundestagspräsident einberufen kann oder muss: den alten oder den neugewählten? Mit dem plausiblen Argument, es handele sich darum, eine Organpflicht des alten gegenüber dem neuen Bundestag zu erfüllen, vertritt unter anderem Lothar Michael (in: Schliesky/Morlok/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, 2016, § 49 Rn. 17) die Ansicht, der Bundestagspräsident müsse den neuen Bundestag einberufen, sobald dies möglich ist.

Bevor das amtliche Endergebnis der Bundestagswahl durch den Bundeswahlausschuss festgestellt wurde, war das nicht der Fall: Es konnte nur der alte Bundestag einberufen werden, da noch nicht feststand, aus welchen Abgeordneten sich das neue Parlament zusammensetzen würde. Aber diese Feststellung hat der Bundeswahlausschuss am Freitag, den 14. März für den 21. Deutschen Bundestag getroffen. Seitdem war es für Bundestagspräsidentin Bärbel Bas möglich, die neugewählte Volksvertretung einzuberufen.

BVerfG: Aber kein Wahlrecht zwischen altem und neuem Bundestag?

Dennoch sieht das BVerfG keinen Verfassungsverstoß darin, dass die Bundestagspräsidentin noch für den 18. März den alten Bundestag einberufen hat: Der neue Bundestag sei nämlich durch die Einberufung des alten Bundestages nicht an seiner Konstituierung gehindert; eine Pflicht des Bundestagspräsidenten zur Einberufung des neuen Bundestages vor Ablauf der 30-Tage-Frist aus Art. 39 Abs. 2 GG bestehe zudem nur, falls der neue Bundestag den Willen zum Zusammentritt gebildet und sich dafür auf einen Termin verständigt habe (2 BvE 3/25, Rn. 15).

Folgt man dieser Ansicht des Gerichts, ergäbe sich daraus die überraschende Konsequenz, dass der Bundestagspräsident nach der Feststellung des amtlichen Endergebnisses den alten oder den neuen Bundestag einberufen kann, solange weder der alte Bundestag noch der neue Bundestag seine Einberufung verlangen.

Auch den Senat überzeugt dieses Ergebnis möglicherweise nicht. Jedenfalls formuliert er unter Verweis auf die zitierte Passage bei Lothar Michael, es bestehe für die Bundestagspräsidentin "kein Wahlrecht, ob sie den alten oder den neuen Bundestag einberuft" (2 BvE 3/25, Rn. 15). Ist dies nicht nur als etwas verunglückte Paraphrase der Michael’schen Ansicht, sondern als eigene Auffassung des Senats gemeint, bleibt aber offen, woran ein Bundestagspräsident in einer Situation wie der vorliegenden seine Entscheidung über die Auswahl des einzuberufenden Bundestages ausrichten muss.

Nicht gut genug begründet: Das Heilmann-Argument

Schließlich rügten Antragsteller auch, der Bundestag habe keine ausreichende Zeit, die Gesetzesvorlagen angemessen zu beraten, worin eine Verletzung der Abgeordnetenrechte liege. Dieses - nach dem damaligen Kläger, dem CDU-Abgeordneten Thomas Heilmann benannte - sogenannte Heilmann-Argument ist eine schwierige rechtliche Figur, die das BVerfG bei seiner einstweiligen Anordnung gegen die kurzfristige Behandlung des Gebäudeenergiegesetzes ins Spiel gebracht hatte (Beschl. v. 05.07.2023, 2 BvE 4/23).

Seinerzeit hatte das Gericht als Ergebnis einer Folgenabwägung dem Antrag auf Verschiebung der zweiten und dritten Lesung stattgegeben, weil eine möglicherweise fehlerhafte Verschiebung der Lesungen weniger schwer wiege als eine eventuelle rechtswidrige, weil zu rasche Behandlung der Gesetzesvorlage. Eine Entscheidung in der Hauptsache ist in diesem Verfahren jedoch noch nicht ergangen, die Konturen eines möglichen Rechts der Abgeordneten auf eine ausreichende Zeitspanne, um sich mit komplexen Gesetzen zu befassen, sind daher noch unklar.

In seinen Entscheidungen vom 14. März 2025 wollte sich Karlsruhe zu diesem Thema offenbar nicht äußern. Der Zweite Senat sah einen der beiden entsprechenden Anträge jedenfalls als nicht hinreichend substantiiert und damit als unzulässig an (2 BvE 2/25 Rn. 8). In dem anderen Verfahren, in dem die "Heilmann-Rüge" erhoben wurde, lehnte das Gericht lediglich den Antrag auf einstweilige Anordnung ab, weil die Folgenabwägung dies ergebe (2 BvE 4/25 Rn. 8 ff.). Eine Hauptsacheentscheidung hat das Gericht in diesem Verfahren aber noch nicht getroffen.

Die Entscheidungen geben eine deutliche und die Rechtsprechung von nun an wohl prägende Antwort auf die Frage, welche Kompetenzen ein Bundestag nach einer Neuwahl bis zur Konstituierung seines Nachfolgers noch hat: die vollen Kompetenzen eines jeden Bundestages. Die neu entwickelte Rechtsprechung zur Einberufung des alten oder des neugewählten Bundestages nach einer Feststellung des amtlichen Endergebnisses scheint dagegen noch nicht ausgegoren. Ob das Recht der Bundestagsabgeordneten auf angemessene Zeit, sich mit Gesetzesvorlagen zu befassen, weiter präzisiert werden wird, ist noch nicht klar. Hier wird man die Hauptsacheentscheidungen zu dem Verfahren 2 BvE 4/23 und nun auch zu 2 BvE 4/25 abwarten müssen.

Der Autor Dr. Sebastian Roßner M.A. arbeitet als Rechtsanwalt in der Kanzlei LLR Rechtsanwälte in Köln. Einer seiner Beratungsschwerpunkte ist das Staats- und Verfassungsrecht.