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Neue Generalstaatsanwältin zieht eine erste Bilanz

Im Juni hat die Europäische Staatsanwaltschaft ihre Arbeit aufgenommen. In den ersten 100 Tagen haben die EU-Strafverfolger bereits in 300 Fällen Ermittlungen eingeleitet. Im Interview mit der Richterzeitung berichten die EU-Generalstaatsanwältin Laura Kövesi und ihr Stellvertreter Andrés Ritter über die Schwerpunkte bei der Strafverfolgung.

driz_102021_topthema_4zeilerFrau Kövesi, Herr Ritter: Wie fällt Ihre Bilanz der ersten 100 Tage der Europäischen Staatsanwaltschaft (European Public Prosecutor’s Office – EPPO) aus?

Kövesi: In den ersten 100 Tagen ihrer operativen Tätigkeit hat die EPPO mehr als 1700 Berichte über Straftaten bearbeitet und bereits 300 Ermittlungen eingeleitet. Viele weitere Berichte sind noch in der Auswertung. Der Schaden, der dem EU-Haushalt durch die von uns untersuchten Aktivitäten entstanden ist, wird bereits auf 4,5 Milliarden Euro geschätzt. Das ist nur die Spitze des Eisbergs und zeigt, dass eine Institution wie die EPPO wirklich notwendig ist. Unsere Struktur, unsere Befugnisse und unser Mandat sind einzigartig, und diese ersten Monate zeigen, dass das voll und ganz gerechtfertigt ist. Die EPPO befasst sich mit großen grenzüberschreitenden Fällen, die sehr komplex sind, insbesondere im Zusammenhang mit Mehrwertsteuer- und Zollbetrug. Wenn wir ausreichend mit qualifizierten Analysten und Finanzermittlern ausgestattet sind, können wir den Mitgliedstaaten wie niemand zuvor bei der Beitreibung ganz erheblicher Schäden helfen.

Sie sagen, „wenn wir ausreichend ausgestattet sind“, wie viele Köpfe zählt Ihre Behörde insgesamt und wo hakt es personell noch?

Kövesi: Derzeit arbeiten 130 Personen in unserer Zentrale in Luxemburg, und wir haben etwa 90 Europäische Delegierte Staatsanwälte in Büros in 22 Mitgliedstaaten. Für 2021 haben wir ein Budget von rund 45 Millionen Euro und für 2022 beantragen wir 65,5 Millionen. Mit diesem Geld wollen wir 120 zusätzliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Luxemburg einstellen, insbesondere um dringend benötigtes, speziell qualifiziertes Fachpersonal wie Finanzermittler, Fallanalytiker, Rechtsassistenten und andere zu
rekrutieren.

Worin liegt Ihres Erachtens der Mehrwert einer grenzüberschreitenden Strafverfolgung von Betrug und Korruption?

Ritter: Selbst in der kurzen Zeit, seit die EPPO operativ tätig ist, sind zwei wesentliche Aspekte bereits deutlich zutage getreten. Zum einen geht es darum, durch die Zusammenfassung von Ermittlungen bei einer einheitlichen supranationalen Behörde einen Gesamtüberblick über das Kriminalitätsgeschehen in unserem Zuständigkeitsbereich zu erhalten, das heißt über handelnde Personen oder Organisationen sowie über modi operandi. In diesem Zusammenhang sind bereits Fälle offenbar geworden, in denen die Strafverfolgungsbehörden aus verschiedenen Mitgliedstaaten parallel und ohne Wissen voneinander Ermittlungsverfahren zum gleichen Komplex geführt haben, was erst infolge der durch die EPPO ermöglichten Vernetzung erkannt worden ist. Diese Ermittlungen sind nach Übernahme durch die EPPO zusammengeführt worden. Zum anderen erweist sich bereits, dass die neue Behörde tatsächlich der schon häufiger zitierte „Meilenstein“ bei der europäischen Integration in der Kriminalitätsbekämpfung ist.  Die EPPO führt zu einer anderen Qualität in der grenzüberschreitenden Ermittlung. In ihrer Eigenschaft als supranationale Behörde arbeiten die Europäischen Delegierten Staatsanwälte unmittelbar zusammen, ohne die Wege der klassischen Rechtshilfe beschreiten zu müssen. So ist es möglich gewesen, eine umfangreiche, in fünf Mitgliedstaaten gleichzeitig stattfindende Durchsuchung innerhalb von sechs Wochen vorzubereiten und durchzuführen.

Wie viele Verfahren werden derzeit geführt, die im Schwerpunkt Deutschland betreffen, und um welche Delikte geht es dabei?

Ritter: In den ersten 100 Tagen der operativen Tätigkeit der EPPO sind bereits Dutzende Ermittlungsverfahren von deutschen Staatsanwaltschaften übernommen oder selbst eingeleitet worden. Den eingeleiteten Verfahren lagen Mitteilungen nationaler oder europäischer Behörden sowie Anzeigen von Privatpersonen zugrunde. Sie umfassen praktisch den gesamten Bereich der Straftaten, für die die Zuständigkeit der EPPO besteht, insbesondere aber Umsatzsteuerbetrug, Zollvergehen und Subventionsbetrug. In der Mehrzahl der Fälle sind Bezüge zu anderen Mitgliedstaaten oder auch zu Drittstaaten gegeben und grenzüberschreitende Ermittlungen zu führen. 

Wie laufen die Ermittlungen der Europäischen Staatsanwaltschaft in Deutschland konkret ab?

Kövesi: Zunächst ist wichtig herauszustellen, dass das Verfahren jeweils in der Prozessordnung des Mitgliedstaates geführt wird, aus dem der ermittlungsführende Europäische Delegierte Staatsanwalt (EDP) ernannt worden ist. Um es vereinfacht zu beschreiben: die EPPO tritt in ihrem festgelegten Zuständigkeitsbereich an die Stelle der sonst zuständigen deutschen Staatsanwaltschaft und nimmt in einem solchen Verfahren folglich alle Aufgaben der Staatsanwaltschaft mit allen damit verbundenen prozessualen Rechten und Pflichten wahr. Konkret bedeutet die hybride Struktur mit der zentralen Ebene in Luxemburg und der operativen Ebene, die in den 22 teilnehmenden Mitgliedstaaten nach der jeweiligen Prozessordnung handelt, zum Beispiel, dass der ermittlungsführende EDP Aufträge an die Ermittlungsbehörden ebenso wie ein deutscher Staatsanwalt richtet, Anträge auf prozessuale Maßnahmen beim Ermittlungsrichter stellt, bei dem nach den allgemeinen Regeln zuständigen Gericht Anklage erhebt oder Rechtsmittel einlegt. Auch wenn die interne Arbeitssprache der EPPO englisch ist, wird das Verfahren und die Akte in Deutschland selbstverständlich auf Deutsch geführt. Die elf ernannten deutschen EDP sind an fünf Zentren in Berlin, Frankfurt am Main, Hamburg, Köln und München sowie beim Generalbundesanwalt tätig.

Es ist ein offenkundiger Widerspruch, dass die Europäische Staatsanwaltschaft und die an sie delegierten deutschen Staatsanwältinnen und Staatsanwälte weisungsfrei arbeiten, während dieselben Ermittler bei nationalen Aufgaben in die Weisungskette bis zu den Justizministerien eingebunden wären. Sehen Sie in diesem Widerspruch Risiken für die Arbeit und die öffentliche Akzeptanz Ihrer Behörde?

Ritter: Bei der innerstaatlichen Implementation der EPPO in Deutschland ist sehr darauf geachtet worden, der Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit unserer Behörde Rechnung zu tragen, die eine wesentliche Voraussetzung für eine wirksame und erfolgreiche Bekämpfung von Betrug und Korruption zum Nachteil der Europäischen Union darstellt. Unseres Erachtens kann man sich daher eher vorstellen, dass die Weisungsfreiheit geeignet ist, die öffentliche Akzeptanz und Glaubwürdigkeit unserer Institution zu stärken und Risiken für unsere Arbeit als Recht und Gesetz verpflichteten Staatsanwälten zu mindern.

Gibt es aus Ihrer vergleichenden EU-Perspektive in Deutschland Defizite beim Kampf gegen Korruption, Geldwäsche und Subventionsbetrug? Wo haben die nationalen Strafgesetze eventuell noch Lücken und sind die Ermittlungsbehörden im Vollzug der Gesetze gut genug aufgestellt?

Ritter: Aus den bisherigen Erfahrungen aus der Errichtung der EPPO in Deutschland sowie aus der Umsetzungsgesetzgebung hinsichtlich der relevanten Rechtsakte und aus den bisherigen Erkenntnissen in der Zusammenarbeit sind weder schwerwiegende gesetzliche Lücken noch ein unzureichender Verfolgungswille ersichtlich geworden. Ebenso wenig sind aus der Tätigkeit der EPPO seit dem 1. Juni 2021 Vollzugsdefizite ersichtlich geworden. 

Wer steht im Fokus Ihrer Arbeit in Europa? Ist es in erster Linie die Organisierte Kriminalität, die Mafia, Clans oder Mandatsträger? Auf welchem Feld entsteht der größte Schaden für die EU? Um welche finanziellen Größenordnungen geht es dabei?

Kövesi: Was die finanzielle Dimension anbelangt, so ist es noch zu früh, um sich ein vollständiges Bild machen zu können. Die bisherigen Schätzungen gehen davon aus, dass in der gesamten EU jährlich mehr als 50 Milliarden Euro an Mehrwertsteuereinnahmen verloren gehen. Die EPPO untersucht Betrug mit EU-Mitteln in Höhe von mehr als 10.000 Euro und grenzüberschreitenden Mehrwertsteuerbetrug mit einem Schaden von über 10 Millionen Euro. Unser Hauptziel ist die schwere organisierte Kriminalität. Obwohl sich unser Aktionsradius auf Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU beschränkt, ist es offensichtlich, dass wir insbesondere beim grenzüberschreitenden Mehrwertsteuerbetrug mit der schweren organisierten Kriminalität in Berührung kommen. Unsere Behörde ist aufgebaut worden, um ihre Kapazitäten mit den Ressourcen der zuständigen nationalen Behörden zu bündeln. Endlich haben wir gemeinsam die Möglichkeit, auf EU-Ebene strategische Schläge gegen organisierte kriminelle Gruppen zu führen.

Es gibt derzeit 22 teilnehmende Staaten bei der Europäischen Staatsanwaltschaft. Das sind 22 Rechtssysteme mit mehr als 100 Ermittlerinnen und Ermittlern in Ihrer Behörde. Wie gut gelingt es Ihnen, diese Verschiedenartigkeit unter einen Hut zu bekommen?

Ritter: Mit einer Vielzahl von Niederlassungen in 22 verschiedenen Ländern besteht die wesentliche Herausforderung darin, Kohärenz und ein Gefühl der Zugehörigkeit zur EPPO zu gewährleisten, während wir gleichzeitig in die nationalen Systeme eingebettet sind. Wir sind dabei, eine neue Kultur zu fördern, und unsere neuen Arbeitsmethoden, Verfahren und die verfügbare Unterstützung auf zentraler Ebene machen dies möglich. Wir lernen fortlaufend aus der Praxis, während wir an komplexen grenzüberschreitenden Fällen arbeiten.

Wie lässt sich die Zusammenarbeit mit den Staaten an, die sich nicht an der Europäischen Staatsanwaltschaft beteiligen?

Ritter: Hier sind die bestehenden Mechanismen der grenzüberschreitenden justiziellen Zusammenarbeit anzuwenden. Wir sind dabei, Arbeitsvereinbarungen mit den nationalen Behörden der EU-Mitgliedstaaten zu schließen, die nicht an der EPPO teilnehmen. So haben wir beispielsweise bereits eine Vereinbarung mit Ungarn unterzeichnet und hoffen, die Vereinbarung mit Polen bald abschließen zu können. Überraschenderweise hängen die Verhandlungen mit Irland und Dänemark weit zurück. Wir bemühen uns auch um Drittländer, um eine wirksame Zusammenarbeit zu errichten.

Was müsste sich Ihres Erachtens ändern, damit auch Polen und Ungarn an der Europäischen Staatsanwaltschaft teilnehmen?

Kövesi: Das ist eine politische Entscheidung, zu der sich die EPPO nicht konkret äußern kann. Es könnte jedoch durchaus eine Rolle spielen, dass auch nicht teilnehmende Mitgliedstaaten von einer Teilnahme profitieren würden, da beträchtliche Schäden oft nicht nur dem EU-Haushalt, sondern auch den nationalen Haushalten selbst entstehen.

Beispiel Slowenien: Was bedeutet es für Ihre praktische Arbeit, wenn die rechtsnationale Regierung die Entsendung zweier slowenischer Staatsanwälte an Ihre Behörde mit der Begründung blockiert, die beiden Ermittler hätten in der Vergangenheit immer wieder falsche Anschuldigungen gegen slowenische Politiker erhoben?

Kövesi: Die Situation mit Slowenien gibt Anlass zu großer Sorge. Wir warten auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts in Slowenien, um zu sehen, wie es weitergehen wird. Im Gegensatz zu Ungarn, Polen und anderen Staaten ist Slowenien Teil der EPPO und hat eine Verpflichtung uns gegenüber. Stellen Sie sich vor, ein Land würde Mitglied der Eurozone werden, aber den Euro nicht als Währung zulassen. Slowenien ist Mitglied der EPPO-Zone, hindert aber die EPPO daran, ihre Zuständigkeit in Slowenien auszuüben. Ohne Europäische Delegierte Staatsanwälte (EDP) können nicht alle Verdachtsfälle von Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU in Slowenien effizient untersucht werden. Folglich ist das Niveau des Schutzes der finanziellen Interessen der EU in Slowenien gesunken. Darüber hinaus hat das Fehlen von EDP nicht nur gravierende Auswirkungen auf die EPPO-Fälle in Slowenien, sondern auch auf alle grenzüberschreitenden EPPO-Ermittlungen, die in anderen teilnehmenden Mitgliedstaaten eingeleitet werden und Slowenien betreffen. Aufgrund dieser Ausnahmesituation hat die EPPO Änderungen an ihrer Geschäftsordnung vorgenommen, die es dem Europäischen Staatsanwalt aus Slowenien in unserer Behörde ermöglichen, im Einklang mit der EPPO-Verordnung selbst Ermittlungen in Slowenien durchzuführen. Das ist jedoch nur in Ausnahmefällen möglich und stellt keine nachhaltige Lösung dar.

In Frankreich läuft gerade der Prozess um die Terroranschläge von 2015 in Paris. Es ist seit längerem im Gespräch, die Zuständigkeit der Europäischen Staatsanwaltschaft auch auf die Terrorismusbekämpfung auszuweiten. Halten Sie das für sinnvoll und wäre Ihre Behörde dazu personell in der Lage?

Ritter: Auch die Ausweitung der Zuständigkeit ist eine politische Entscheidung, zu der sich die Europäische Staatsanwaltschaft nicht äußern kann. Es ist aber klar, dass die Bekämpfung des Terrorismus und die Bekämpfung der Finanzkriminalität zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU zwei sehr unterschiedliche Bereiche der Strafverfolgung sind.

Wo sehen Sie die größten Herausforderungen für Ihre neu aufgebaute Behörde in den kommenden Jahren?

Kövesi: Wir haben insgesamt 140 Stellen für Delegierte Europäische Staatsanwälte zu besetzen, die mit den teilnehmenden Mitgliedstaaten vereinbart worden sind. Derzeit sind erst etwa 90 Kolleginnen und Kollegen in 21 Ländern ernannt. Wir müssen in der Lage sein, qualifizierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter einzustellen und auch zu halten. Wir müssen uns etablieren und von allen relevanten Akteuren auf nationaler Ebene akzeptiert werden. Nicht zuletzt müssen wir – auch in unserer personellen und sachlichen Ausstattung – wachsen, da der Umfang des Schutzes der finanziellen Interessen der EU im Rahmen von NextGeneration-EU erheblich zugenommen hat. Gerichtliche Verfahren dauern lange; wir werden sehen, was mit unseren ersten Fällen vor den nationalen Gerichten geschieht. Die Erwartungen sind groß, wir müssen uns das Vertrauen verdienen und es bewahren.

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Sven Rebehn ist Chefredakteur der Deutschen Richterzeitung

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Matthias Schröter ist Chef vom Dienst der Deutschen Richterzeitung.
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