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Justizminister dringen auf den Pakt 2.0 nach der Bundestagswahl

Die Justizministerkonferenz hat sich einstimmig dafür ausgesprochen, den Rechtsstaatspakt von Bund und Ländern zu verlängern. Von Sven Rebehn
 

In ihrem Beschluss weist die Ministerrunde darauf hin, dass die Gesetzgebung des Bundes insbesondere im Bereich des Strafrechts in den kommenden Jahren erhebliche zusätzliche personelle Ressourcen der Länder beanspruchen werde. „Wenn ich sehe, was an zusätzlichen Aufgaben vom Bund kommt, werden viele Neueinstellungen der vergangenen Jahre in der Justiz wieder aufgezehrt. Deshalb müssen wir weiter aufstocken“, sagt Biesenbach. Die Länder beziehen sich dabei etwa auf die kürzlich beschlossenen Gesetze gegen Hass und Hetze im Netz sowie gegen Kindesmissbrauch und Kinderpornografie. Während die neu eingeführte Meldepflicht der sozialen Netzwerke bei Hass und Hetze auf ihren Plattformen zu rund 150.000 Strafverfahren pro Jahr führen dürfte, wirken sich auch die umfangreichen Strafverschärfungen in Fällen von Kindesmissbrauch und Kinderpornografie gravierend auf die Arbeitsbelastung der Justiz aus. So führt das Heraufstufen weiterer Tatbestände zu Verbrechen dazu, dass die Zahl der Haftsachen steigen wird und regelmäßig mindestens vor dem Schöffengericht zu verhandeln ist. Zudem entfallen Möglichkeiten, Verfahren gegen Auflagen einzustellen oder Strafbefehle zu erlassen. Daneben verweisen die Länder darauf, dass die Aufarbeitung der Covid-19-Pandemie die Justiz in allen Ländern „in hohem Maß zusätzlich in Anspruch nehmen wird“. Sie sehen deshalb „auch den Bund in der Verantwortung, den Rechtsstaat und das Vertrauen in ihn weiter und noch nachhaltiger zu stärken“.

Kräfte für digitalen Wandel bündeln

Als zweiten wichtigen Baustein eines Rechtsstaatspakts 2.0 neben dem weiteren Personalaufbau sehen die Länder die Digitalisierung der Justiz. „Das ist das zentrale Zukunftsprojekt der nächsten Jahre, das wir konsequent zum Erfolg führen müssen“, sagt Biesenbach. Die Digitalisierung biete großes Potenzial, um gerichtliche Verfahren zu beschleunigen und Massenverfahren besser zu bewältigen. Auch der Zugang zum Recht könne dadurch vereinfacht werden, so der nordrhein-westfälische Justizminister. Um den digitalen Wandel voranzutreiben, „ist eine finanzielle Beteiligung des Bundes unabdingbar“, fasst Biesenbach die einhellige Auffassung der Länder zusammen. Die Liste der Aufgaben, die in den nächsten Jahren anstehen, ist in der Tat umfangreich: Die flächendeckende Einführung elektronischer Verfahrensakten bis spätestens 1. Januar 2026, die schrittweise Vereinheitlichung der IT-Landschaft in der Justiz, ein reibungsloser Datenaustausch zwischen Strafjustiz und Polizei, eine hohe Datensicherheit für den elektronischen Rechtsverkehr, der Ausbau mobilen Arbeitens durch geeignete Hardware sowie zeitgemäß ausgestattete Gerichte, die überall auch Online-Verhandlungen ermöglichen – es gibt viel zu tun. Nach den Plänen der Länder soll sich der Bund daran in jedem Fall substanziell beteiligen, wobei die Höhe eines etwaigen Bundeszuschusses zunächst offen blieb.

Länder setzen auf mehrjährige Co-Finanzierung des Bundes

Hamburgs Justizsenatorin Anna Gallina (Grüne) hat, angelehnt an den 2019 geschlossenen ersten Bund-Länder-Pakt, eine neuerliche Fördersumme des Bundes von „mindestens 220 Millionen innerhalb von zwei Jahren“ ins Gespräch gebracht. Biesenbach hält es hingegen „für verfrüht, jetzt schon konkrete Summen aufzurufen“. Wichtig sei, dass der Bund sich möglichst über mehrere Jahre finanziell beteilige und sich nicht auf eine reine Anschubfinanzierung beschränke. Hessens Justizministerin Eva Kühne-Hörmann (CDU) hatte deutlich kritisiert, dass der Bund bei den Gesprächen zum Rechtsstaatspakt 2019 an einer längerfristigen Förderung des Personalaufbaus in den Ländern kein Interesse gezeigt habe. Im Koalitionsvertrag hatten CDU, CSU und SPD 2018 vereinbart, dass im Zeitraum 2017 bis 2021 insgesamt 2000 neue Stellen für Richter und Staatsanwälte entstehen sollen. Im Gegenzug sagte die Bundesregierung einen Zuschuss von 220 Millionen Euro zu. Die Länder haben den vereinbarten Personalaufbau inzwischen übererfüllt und sogar rund 2700 Stellen neu geschaffen, so dass die Fördersumme fließen konnte. Die digitale Infrastruktur, die es jetzt für die Justiz aufzubauen gelte, „ist sehr aufwendig“, betonte Kühne-Hörmann. Und hier habe der Bund eine „viel größere Verantwortung als beim Personal“, fügte sie hinzu.

Biesenbach hofft darauf, dass es „nach der Bundestagswahl mit einer neuen Hausspitze im Bundesjustizministerium wieder eine größere Offenheit für die Anliegen der Länder gibt“. Die Zusammenarbeit sei über weite Strecken „hoch unbefriedigend“ gewesen, sagt er, was sich nicht nur auf den Pakt für den Rechtstaat bezieht. Vielfach sei die Bundesministerin auf Initiativen der Länder gar nicht eingegangen, offensichtlich habe sie Vorschläge eher als unerfreuliches Drängeln oder unerwünschte Konkurrenz empfunden. „Es ist aber gerade die Aufgabe der Länder, die Probleme aus der Praxis in Berlin zu adressieren“, so Biesenbach.

Neuartiges Vorlageverfahren zum Bundesgerichtshof

Neben der Forderung nach einer Neuauflage des Rechtsstaatspakts ist auch die Initiative Nordrhein-Westfalens für ein neuartiges Vorabentscheidungsverfahren beim Bundesgerichtshof (BGH) von besonderem Interesse für die Richterschaft. Der Vorschlag sieht vor, im Zivilprozessrecht ein Vorlageverfahren zum BGH einzuführen, durch das die Instanzgerichte vor allem in Massenverfahren zügig eine höchstrichterliche Vorgabe zu grundsätzlichen Rechtsfragen erhalten können. „Insbesondere in zivilrechtlichen Massenverfahren ist es von Vorteil, frühzeitig eine Leitlinie des BGH zu haben, weil es divergierende gerichtliche Urteile und eine damit verbundene Rechtsunsicherheit verhindert, Verfahren beschleunigt und die Justiz deutlich entlasten kann“, begründet Biesenbach seinen Vorstoß. Er verweist auf das Beispiel des VW-Dieselskandals, in dem erst viereinhalb Jahre nach dem Auffliegen der Abgasmanipulationen das erste Grundsatzurteil des BGH ergangen ist. Die Justizminister haben eine Arbeitsgruppe damit beauftragt, die gesetzlichen Details eines Vorlageverfahrens zu erarbeiten. Biesenbach könnte sich vorstellen, „das Modell auch auf das Strafprozessrecht zu erstrecken“, sieht hier aber noch „größere Vorbehalte“.

Bund-Länder-Dissens beim Thema Kettenbewährungen

Erneut haben die Justizministerien der Länder ferner das Problem mehrfacher Bewährungsstrafen für Wiederholungstäter in den Blick genommen. Vor zwei Jahren hatten sie die Bundesregierung aufgefordert, einen Gesetzentwurf vorzulegen, der Bewährungsketten weitgehend ausschließt. Nach dem Willen der Länder soll bei Straftaten während einer laufenden Bewährungszeit nur noch in eng umrissenen Ausnahmefällen eine weitere Bewährungsstrafe möglich sein. Die Bundesjustizministerin sieht hier allerdings keinen Handlungsbedarf, weil Kettenbewährungen höchst selten seien. Lambrecht verweist auf eine Auswertung des Bundeszentralregisters. Danach betrafen 2019 weniger als ein Prozent aller knapp 80.000 ergangenen Bewährungsentscheidungen Fälle, in denen Gerichte eine dritte Bewährungsstrafe in Kette ausgesprochen haben. Eine zweite Bewährungsstrafe innerhalb von drei Jahren nach der ersten Bewährungsentscheidung lag in knapp zehn Prozent aller ausgewerteten Fälle vor. Für die Justizministerkonferenz ist das Grund genug, das Vorhaben weiterzuverfolgen. Sie will die Gesetzesänderung jetzt in einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe vorantreiben.

Künstliche Intelligenz soll „Flughafengerichte“ entlasten

Die Länderrunde hat sich zudem mit der seit Jahren wachsenden Zahl von Fluggastrechteklagen befasst. Amtsgerichte, in deren Einzugsbereich ein großer Flughafen liegt, kommen mit der Arbeit kaum noch hinterher. Nach einer Corona-Delle im Frühjahr 2020 verzeichnen viele Gerichte seit dem zweiten Halbjahr 2020 einen neuen Verfahrensschub. Tausende Fluggäste haben sich zuletzt vor den Gerichten gegen ihre Airlines gewehrt, die Kosten für Tickets nach pandemiebedingt ausgefallenen Flügen wochenlang nicht erstattet hatten. Obwohl die Corona-Pandemie den Flugverkehr 2020 über Monate weitgehend lahmgelegt hat, haben die Amtsgerichte an den 20 größten Flughafenstandorten nach einer Umfrage der Deutschen Richterzeitung mit rund 90.000 Fällen im Pandemie-Jahr 2020 nur zehn Prozent weniger Fluggastklagen erreicht als im bisherigen Rekordjahr 2019. Die meisten Fälle haben 2020 die Amtsgerichte Düsseldorf, Frankfurt am Main und Köln erreicht. Das für den Flughafen München zuständige Amtsgericht Erding hat 2020 sogar einen erneuten Anstieg bei den Fluggastklagen bewältigen müssen. Mit knapp 9000 Fällen liegen die Erdinger 2020 bundesweit auf Platz vier, im Jahr zuvor hatte das Gericht rund 1000 Fälle weniger zu erledigen.

Dass massenhaft Klagen eingehen, liegt vor allem an Legal-Tech-Plattformen wie Flightright, die Passagieren anbieten, ihre Entschädigungsansprüche schnell und unkompliziert geltend zu machen. Die Länder wollen die Gerichte nun ebenfalls technisch aufrüsten, um Verfahren schneller bewältigen zu können. „Der Zivilprozess sei bislang nur punktuell im Zeitalter der Digitalisierung angekommen“, heißt es dazu in der Vorlage des hessischen Justizministeriums. Gerade bei überschaubaren, typisierten Sachverhalten, denen klar umrissene Voraussetzungen zugrunde liegen, könne die Justiz unter Umständen ebenfalls auf unterstützende Systeme künstlicher Intelligenz zurückgreifen. Vorgeschlagen wird etwa der Einsatz von Chatbots, die mit den Parteien kommunizieren und nach einer vom Gericht vorgegebenen Struktur bestimmte Informationen für das Verfahren abfragen könnten. Noch weitergehend regt das Papier aus Hessen an, eine digitale Plattform der Justiz aufzubauen, auf der die Parteien die aus ihrer Sicht relevanten Daten einstellen. Die Gerichte könnten die Angaben dann computergestützt auswerten lassen und sie anschließend rechtlich würdigen. Die Justizministerkonferenz hat den Ball nun an die künftige Bundesregierung weitergespielt, die prüfen soll, ob und wie sich digitale Systeme zur Richterassistenz verfassungskonform in das Zivilprozessrecht aufnehmen lassen.

Zahlreiche Strafverschärfungen gefordert

Im Strafrecht haben die Länder eine ganze Reihe von Beschlüssen gefasst. So wollen sie antisemitisch motivierte Straftaten noch entschlossener verfolgen. Nur noch im Einzelfall sollen Taten auf den Privatklageweg verwiesen oder Strafverfahren wegen Geringfügigkeit eingestellt werden können. Die in Bayern seit längerem übliche Praxis hat Justizminister Georg Eisenreich (CSU) „zur bundesweiten Anwendung vorgeschlagen“. Darüber hinaus fordert die Justizministerkonferenz die Bundesregierung auf, das Beleidigungsstrafrecht weiter zu verschärfen. Für die Tatbestände der Beleidigung, der üblen Nachrede und der Verleumdung soll es künftig eine Möglichkeit der Strafverfolgung von Amts wegen geben, die Betroffenen sollen der Verfolgung aber widersprechen können. Auch höhere Mindeststrafen für die einschlägigen Delikte regen die Länder an.

Vor dem Hintergrund der Corona-Pandemie dringen sie beim Bundesjustizministerium zudem darauf, unter anderem den Strafrahmen für die Fälschung von Gesundheitszeugnissen heraufzusetzen. Eine Verschärfung des Strafrechts wollen sie ferner bei der Verbreitung von Sex-Videos, die ursprünglich in Beziehungen einvernehmlich angefertigt wurden, nach der Trennung aber als Rache veröffentlicht werden. Auch gegen die Zunahme volksverhetzender Parolen und gegen die Verwendung verfassungswidriger Symbole in geschlossenen Chatgruppen wollen die Justizminister härter vorgehen. Die Inhalte bleiben nach geltendem Recht straflos, wenn es wegen der Geschlossenheit der Gruppe an einem Verbreiten im Sinne der bisherigen Strafvorschriften fehlt. „Es darf nicht sein, dass Gruppen, noch dazu solche, auf deren Verfassungstreue wir fest bauen, im Bewusstsein der Straflosigkeit verhetzende und verfassungsfeindliche Aussagen verbreiten“, sagt Biesenbach. Hier sei der Bundesgesetzgeber dringend gefordert.

Schutzlücken hat die Justizministerkonferenz ferner im Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG) ausgemacht. Auch über bisher nicht vom NetzDG erfasste Messengerdienste wie Telegram oder Sparten-Plattformen mit großer Reichweite verbreiten Nutzer strafbare Inhalte. Das Bundesjustizministerium soll deshalb prüfen, ob der Anwendungsbereich des Gesetzes auf weitere Plattformen auszuweiten ist und der Straftatenkatalog des NetzDG ergänzt werden muss.

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Sven Rebehn ist Chefredakteur der Deutschen Richterzeitung.
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