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Gerichte als Korrektiv – Rechtsschutz in schwierigen Fragen

Die Regelungen der Bundesländer zur Eindämmung der Corona-Pandemie schränken eine Vielzahl von Grundrechten massiv ein. Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung dazu zeichnet ein differenziertes Bild der Rechtmäßigkeit. Ein Überblick. Von Karoline Bülow und Britta Schiebel

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Die Mitte März 2020 in Kraft getretenen Regelungen der Bundesländer zur Eindämmung der Corona-Krise haben die Grundrechte innerhalb weniger Wochen in einem seit Bestehen der Bundesrepublik unbekanntem Ausmaß eingeschränkt. Die Einschränkungen stützen sich auf wissenschaftliche Erkenntnisse, die das Vermeiden sozialer Kontakte als maßgebliches Instrument der Pandemiebekämpfung ansehen.[1] In den Bundesländern sind die Maßnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus entweder in Form einer Allgemeinverfügung, durch Verordnung oder einer Kombination aus beidem geregelt, wobei einige Länder bei der Ausgestaltung der Maßnahmen einen grundrechtsintensiveren Ansatz gewählt haben als andere. So darf beispielsweise in Bayern, Sachsen und Berlin die Wohnung nur aus triftigem Grund verlassen werden. Die Rechtsfertigungslast liegt in diesem Fall bei den Bürgern, die einen solchen triftigen Grund glaubhaft machen müssen.

Die Corona-Maßnahmen wurden von der Bevölkerung zunächst fast ausnahmslos akzeptiert, was sich auch daran zeigt, dass in den ersten ein bis zwei Wochen nach Inkrafttreten der Corona-Regelungen nur wenige verwaltungsgerichtliche Verfahren zu verzeichnen waren. Die allgemeine Akzeptanz der Maßnahmen ist seitdem leicht zurückgegangen.[2] Nach anfänglicher Zurückhaltung wird nun auch vermehrt die Rechtmäßigkeit einzelner Vorschriften und behördlicher Maßnahmen in Frage gestellt und um (vorläufigen) Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte nachgesucht. Die Verwaltungsgerichte werden hierbei vor eine schwierige Aufgabe gestellt: Sie müssen im Eilverfahren die Rechtmäßigkeit weitreichender Grundrechtseingriffe beurteilen und fungieren dabei als maßgebliches Korrektiv der Corona-Einschränkungen.

Der vorliegende Beitrag soll durch eine Auswahl[3] der bisher ergangenen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung einen Überblick zu der Vereinbarkeit verschiedener Corona-Regelungen mit den jeweils betroffenen Grundrechten verschaffen. Im Folgenden wird zunächst dargestellt, welche Grundrechtseingriffe die Verwaltungsgerichte bislang überwiegend als rechtmäßig ansehen (I.). In einem zweiten Teil werden Fälle besprochen, in denen die Verhältnismäßigkeit einzelner Grundrechtseingriffe als problematisch bewertet wurde (II.).

I.  Restriktiver Grundrechtsschutz gegen Eingriffe in die Religions- und Berufsfreiheit

Gottesdienstverbote und Öffnungsverbote für Geschäfte und Restaurants greifen erheblich in die Grundrechte aus Art. 4 beziehungsweise 12 GG ein. Die Verwaltungsgerichte bejahten jedoch bislang fast durchgängig die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahmen. Alle gegen das Gottesdienstverbot gerichteten Eilanträge wurden soweit ersichtlich bisher von den Verwaltungsgerichten abgewiesen.[4] Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Berlin-Brandenburg sah etwa in einer Entscheidung vom 8. April 2020 ein Gottesdienstverbot durch widerstreitende Grundrechte und Werte von hohem Verfassungsrang gerechtfertigt, namentlich durch den Schutz von Leben und Gesundheit sowohl der Gottesdienstteilnehmer als auch der übrigen Bevölkerung, aber auch durch die Aufrechterhaltung eines funktionierenden öffentlichen Gesundheitssystems. Die unberührt bleibenden Formen der Religionsausübung – wie etwa Kirchenbesuche zur individuellen stillen Einkehr, private Andachten im Kreis der Haushaltsangehörigen sowie Gottesdienste auf elektronischem Weg – führten dazu, dass der Kernbereich der Religionsfreiheit nicht berührt sei, und begründeten die Angemessenheit der zeitlich eng befristeten Einschränkung der Religionsausübung.[5] Auch das Bundesverfassungsgericht[6] erklärte in einem Beschluss vom 10. April 2020, dass es sich bei dem Verbot von Zusammenkünften in Kirchen zwar um einen überaus schwerwiegenden Eingriff in die Glaubensfreiheit handele, dem Schutz vor Gefahren für Leib und Leben durch eine Verbreitung der Corona-Pandemie aber derzeit Vorrang zu gewähren sei.

Auch im Bereich der geschäftlichen Betätigung, die von der Berufsfreiheit nach Art. 12 GG geschützt ist, gewähren die Gerichte dem Schutz der öffentlichen Gesundheit bislang in der Regel den Vorrang. So stelle es keinen unverhältnismäßigen Eingriff in die anwaltliche Berufsfreiheit dar, wenn unter den geltenden Kontaktbeschränkungen Anwaltstermine nur in dringend erforderlichen Fällen wahrgenommen werden dürften.[7] Von – möglicherweise überraschenden – Ausnahmen, wie einem Weinhandel[8] und einem Hundesalon[9] abgesehen, konnten die meisten Einzelhändler nicht glaubhaft machen, dass der Betrieb ihrer Geschäfte zur Grundversorgung der Bevölkerung notwendig ist.[10] Nach einer Lockerung der Ladenöffnungen am 20. April 2020 erklärte das Verwaltungsgericht (VG) Hamburg jedoch mit Beschluss vom 21. April 2020[11], dass ein Öffnungsverbot für Geschäfte mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 Quadratmetern nicht geeignet und erforderlich sei, um vor der Verbreitung des Coronavirus zu schützen.

Bei Entscheidungen, die in Zusammenhang mit dem Schutz der Familie aus Art. 6 GG stehen, sind die Verwaltungsgerichte trotz hoher Eingriffsintensivität überwiegend ebenfalls restriktiv. Interessant ist eine Entscheidung des VG Leipzig[12], wonach ein Kreißsaalverbot für werdende Väter rechtmäßig sei. Das Zutrittsverbot sei verhältnismäßig, denn die Aufrechterhaltung eines funktionierenden Krankenhausbetriebes stelle ein elementar wichtiges öffentliches Interesse dar. Angesichts dessen habe das nachvollziehbare Interesse des Antragstellers, bei der Geburt seiner Zwillinge im Kreißsaal anwesend zu sein, zurückzutreten.

Über die Frage der Rechtmäßigkeit hinaus sind die Verwaltungsgerichte mit den weiteren Auswirkungen der Corona-Maßnahmen be--schäftigt. Im Schulrecht stellt sich aktuell die Frage, welche Konsequenzen die Schulschließungen und Kontaktbeschränkungen für die Abiturprüfungen haben. Das VG Wiesbaden[13] wies einen Antrag auf Aussetzen der Abiturprüfungen wegen Infektionsgefahr ab und begründete dies damit, dass lediglich ein Anspruch auf Durchsetzung der Hygienemaßnahmen, nicht aber auf einen absoluten Gesundheitsschutz bestehe, zumal die Antragstellerin nicht geltend gemacht habe, zu einer Risikogruppe zu gehören. Die Schließung der Schule für die anderen Schüler diene nicht dazu, die Ansteckung jedes einzelnen zu verhindern, sondern dazu, die Erkrankungswelle auf einen längeren Zeitraum zu strecken.

Das VG Berlin[14] wies den Antrag einer Abiturientin ab, die eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Gebots der Chancengleichheit rügte und eine Verschiebung der Abiturprüfungen anstrebte. Das Verwaltungsgericht führte aus, dass die Vorbereitungen auf das Abitur wegen der Corona-Einschränkungen zwar unter erschwerten Bedingungen stattgefunden hätten. Wie auch in jedem anderen Lebensbereich könnten im Rahmen der Prüfungsvorbereitung aber keine identischen Bedingungen gewährleistet werden.

II. Vorsichtige Stärkung des Grundrechtsschutzes zugunsten von Zweitwohnbesitzern sowie im Versammlungsrecht

Die Regelungen zu einem Verbot der Nutzung von (auch schon bezogenen) Zweitwohnsitzen sorgten von Beginn an für hitzige Diskussionen und wurden im Hinblick auf die Schwere des Eingriffs in Art. 11, 13 und 14 GG und die Zweifel an der Erforderlichkeit für die Pandemiebekämpfung verfassungsrechtlich in Frage gestellt.[15]

Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht wies mit Beschluss vom 22. März 2020[16] den Antrag eines Bürgers zurück, der sich gegen das Verlassen seines Zweitwohnsitzes zur Wehr setzte. In seiner Folgenabwägung stellte das Gericht auf Seiten des öffentlichen Interesses überragende Gründe der Abwehr von Gefahren für die Gesundheit der Bevölkerung und der Sicherstellung der Leistungsfähigkeit der ärztlichen, insbesondere krankenhausärztlichen (Intensiv-)Versorgung für die Bevölkerung ein. Diese Gründe überwögen gegenüber etwaig betroffenen Individualgütern. Anders sei dies nur im Ausnahmefall, wenn besondere individuelle Umstände hinzuträten, aufgrund derer die kurzfristig erzwungene Nutzung der Hauptwohnung unverhältnismäßig erscheine. Trotz dieser Entscheidung erklärte die schleswig-holsteinische Landesregierung das Verbleiben im Zweitwohnsitz für zulässig; nicht zulässig seien allein Neuanreisen an den Zweitwohnsitz.[17]

Anders liegt dies in Mecklenburg-Vorpommern. In einer Entscheidung vom 16. April 2020[18] lehnte das OVG Greifswald die Außervollzugsetzung des Verbotes der Nutzung von Zweitwohnsitzen in Mecklenburg-Vorpommern ab. Die Antragsteller waren nach ihren Angaben bereits vor dem Inkrafttreten der angegriffenen Landesverordnung zu ihrer Zweitwohnung nach Mecklenburg-Vorpommern eingereist. Das OVG erklärte die Regelung aufgrund der vorgesehenen Ausnahmetatbestände für verhältnismäßig. Besonders gelagerten Einzelfällen könne im Rahmen des Vollzugs unter Einbeziehung von Zumutbarkeitsgesichtspunkten Rechnung getragen werden.

Mit der unter dem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit höchst umstrittenen Frage, inwieweit Covid-19-Genesene und damit möglicherweise immune Personen Ausnahmen in Anspruch nehmen können, befasste sich das VG Schwerin in einer Entscheidung vom 9. April 2020.[19] Die Antragsteller hatten vorgetragen, an ihrem Hamburger Erstwohnsitz unter gesundheitsbehördlicher Aufsicht eine Covid-19-Erkrankung durchgestanden zu haben und geheilt zu sein; sie wollten sich an ihrem Zweitwohnsitz in Mecklenburg-Vorpommern unter Vermeidung jeglicher Außenkontakte von der Erkrankung erholen. Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag ab und erklärte, dass bei der gebotenen Interessenabwägung die Voraussetzungen fehlten, um den Antragstellern im Wege der einstweiligen Anordnung zu einer Ausnahme von dem im Interesse einer größtmöglichen Effektivität strikt und klar geregelten Verbot zu verhelfen. Hier bleibt abzuwarten, ob sich eine solch strikte Handhabung bei Covid-19-Genesenen unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten aufrechterhalten lässt.

Im Land Brandenburg wurde ein Einreiseverbot zur Nutzung von Zweitwohnsitzen im Landkreis Ostprignitz-Ruppin durch das VG Potsdam[20] gekippt. Das Verwaltungsgericht erklärte, es könne derzeit nicht festgestellt werden, dass die Regelung zur Verhinderung der Verbreitung des Coronavirus erforderlich sei. Ein absehbares Kollabieren des Gesundheitssystems des Landkreises infolge eines erhöhten Anstiegs der Ansteckungsgefahr wegen der bevorstehenden Anreise von Zweitwohnungsnutzern dränge sich keinesfalls auf.

Im Bereich des Versammlungsrechts gibt es inzwischen eine Vielzahl von Entscheidungen, die nach einem anfangs restriktiven Ansatz[21] inzwischen eine klare (wenn auch nicht durchgängige) Tendenz dahin erkennen lassen, dass nunmehr geprüft werden muss, ob nicht jedenfalls Ausnahmegenehmigungen für Versammlungen unter Auflagen erteilt werden müssen. So wurden zunächst sogar die Untersagung beziehungsweise die Versagung von Ausnahmegenehmigungen für Demonstrationen kleinster Gruppen[22], die sich oftmals gerade gegen die restriktiven Corona-Maßnahmen richteten[23] und deren Veranstalter die Einhaltung von Sicherheitsabständen und anderen Infektionsschutzmaßnahmen zusagten[24], aufrechterhalten. Insoweit wurden jedoch erhebliche Bedenken ob der Verhältnismäßigkeit der nahezu vollständigen Aussetzung der Versammlungsfreiheit und einer möglichen Kernbereichsverletzung laut.[25] Das Bundesverfassungsgericht erklärte sodann in einer Entscheidung vom 16. April 2020,[26] dass die zuständige Behörde bei einem Versammlungsverbot die Versammlungsfreiheit verletzt habe, da sie von einem generellen Versammlungsverbot ausgegangen sei, ohne zu beachten, dass zum Schutz der Versammlungsfreiheit ein Entscheidungsspielraum bestanden habe und der intendierte Schutz von Leib und Leben möglicherweise auch durch bestimmte Auflagen zu erreichen sei. Diese Rechtsprechung veranschaulicht die herausragende Bedeutung der Versammlungsfreiheit, die neben der Meinungsfreiheit zu den elementaren Grundrechten einer demokratischen Rechtsordnung zählt.

Fazit

Der mit zunehmender Dauer der Corona-Maßnahmen zu verzeichnende Effekt einer abnehmenden Akzeptanz einzelner Maßnahmen durch die Bevölkerung zeigt sich auch an der deutlich gestiegenen Zahl der Rechtsschutzgesuche vor den Verwaltungsgerichten. Während diese im Bereich der Religions- und Berufsfreiheit weiterhin einen sehr strengen Maßstab anlegen und die Regelungen trotz einer hohen Eingriffsintensität für rechtmäßig erklären, zeichnet sich im Versammlungsrecht und teilweise auch im Bereich der Nutzung von Zweitwohnsitzen eine vorsichtige Lockerung ab. Insgesamt belegt die differenzierte Bewertung einzelner Maßnahmen, dass die Verwaltungsgerichte ihrer Aufgabe, eine am Prinzip der praktischen Konkordanz ausgerichtete Abwägungsentscheidung zwischen den Zielen der Pandemiebekämpfung und dem Schutz der betroffenen Grundrechte zu treffen, gerecht werden.



[1]  Vgl. hierzu z. B. die Informationen des Robert Koch-Instituts (https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Liste.html, zuletzt abgerufen am 18. April 2020) und der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (https://www.infektionsschutz.de/coronavirus/, zuletzt abgerufen am 18. April 2020).

[2]  Siehe die Mannheimer Corona-Studie: Das Leben in Deutschland im Ausnahmenzustand, Bericht zur Lage vom 20. März bis zum 16. April 2020, Seiten 6 und 7 (https://www.uni-mannheim.de/media/Einrichtungen/gip/Corona_Studie/17-04-2020_Mannheimer_Corona-Studie_-_Bericht_zur_Lage_in_den_Tagen_
20_Mrz-16_Apr_2020.pdf, zuletzt abgerufen am 18. April 2020).

[3]  Eine Auflistung der Rechtsprechung findet sich auf der Internetseite lexcorona.de (zuletzt abgerufen am 21. April 2020).

[4]  Vgl. u. a. BayVGH, Beschlüsse vom 9. April 2020 – 20 NE 20.704 und 20 NE 20.738 und OVG Thüringen, Beschluss vom 9. April 2020 – 3 EN 238/20, beide juris; VG Hamburg, Beschluss vom 9. April 2020 – 9 E 1605/20.

[5]  OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. April 2020 – 11 S 21/20, juris.

[6]  BVerfG, Beschluss vom 10. April 2020 – 1 BvQ 28/20, juris.

[7]  OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. April 2020 – 11 S 20/20, juris.

[8]  VG Aachen, Beschluss vom 3. April 2020 – 7 L 259/20, juris.

[9]  VG Minden, Beschluss vom 2. April 2020 – 7 L 272/20, juris.

[10] Abgelehnt etwa für ein Fußpflegestudio, Eiscafé, Pralinenfachgeschäft, Fliesenmarkt und Autohaus.

[11] VG Hamburg, Beschluss vom 21. April 2020 – 3 E 1675/20, Rechtsprechungsdatenbank des VG Hamburg.

[12] VG Leipzig, Beschluss vom 9. April 2020 – 7 L 192/20, Pressemitteilung.

[13] VG Wiesbaden, Beschluss vom 30. März 2020 – 6 L 342/20.WI; vgl. auch VG Berlin, Beschluss vom 17. April 2020 – VG 14 L 59.20, jeweils Pressemitteilung.

[14] VG Berlin, Beschluss vom 20. April 2020 – 3 L 155/20, in Kürze bei juris, bestätigt durch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. April 2020 – OVG 3 S 30/20, Pressemitteilung.

[15] Hierzu auch ein Beitrag von Alexander Thiele auf verfassungsblog.de (https://verfassungsblog.de/rauswurf-aus-der-zweitwohnung/, zuletzt abgerufen am 29. März 2020).

[16] Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, Beschluss vom 22. März 2020 – 1 B 17/20, juris.

[17] Vgl. ein Beitrag des Norddeutschen Rundfunks vom 23. März 2020 (https://www.ndr.de/nachrichten/schleswig-holstein/coronavirus/Coronavirus-in-SH-Zweitwohnungsbesitzer-duerfen-bleiben,zweitwohnung104.html, zuletzt abgerufen am 29. März 2020).

[18] OVG Greifswald, Beschluss vom 16. April 2020 – 2 KM 267/20 OVG und 2 KM 289/20 OVG, Pressemitteilung.

[19] VG Schwerin, Beschluss vom 9. April 2020 – 7 B 468/20 SN, Pressemitteilung (noch nicht rechtskräftig).

[20] VG Potsdam, Beschlüsse vom 31. März 2020 – VG 6 L 302/20 und VG 6 L 308/20, bestätigt durch OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 7. April 2020 – OVG 11 S 15.20, OVG 11 S 16.20, alle juris.

[21] Vgl. u. a. VG Dresden, Beschluss vom 30. April 2020 – 6 L 212/20, Pressemitteilung, VG Hannover, Beschluss vom 27. März 2020 – 15 B 1968/20, OVG Thüringen, Beschluss vom 10.04.2020 - 3 EN 248/20, beide juris.

[22] Vgl. etwa zu einer Demonstration mit zwei Teilnehmern: VG Neustadt, Beschluss vom 2. April 2020 – 5 L 333/20.NW, Pressemitteilung.

[23] Vgl. etwa VG Karlsruhe, Beschluss vom 14. April 2020 – 19 K 1816/20, juris.

[24] Vgl. etwa VG Potsdam, Beschluss vom 09.04.2020 - VG 3 L 350/20, Pressemitteilung.

[25] Hierzu etwa der Beitrag von Mathias Hong auf verfassgungsblog.de (https://verfassungsblog.de/coronaresistenz-der-versammlungsfreiheit/, zuletzt abgerufen am 22. April 2020).

[26] BVerfG, Beschlüsse vom 15. und 17. April 2020 – 1 BvR 828/20, 1 BvQ 37/20, juris; vgl. auch VG Schwerin, Beschluss vom 11. April 2020 – VG 15 B 486/20 und VG Hamburg, Beschluss vom 17.04.2020 - 15 E 1640/20; anders OVG Hamburg, Beschluss vom 16. April 2020 – 5 Bs 58/20, jeweils Pressemitteilung.

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Britta Schiebel, LL.M. (NYU), LL.M. (Köln/Paris I), Maître en droit (Paris I), ist Richterin in Berlin, derzeit am Verwaltungsgericht Berlin.

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Dr. Karoline Bülow, Maître en droit (Paris II), ist Richterin am Verwaltungsgericht Berlin.
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