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Sorge um die hohe Qualität der Justiz – Karlsruhe mahnt

Das Bundesverfassungsgericht hat seine Rechtsprechung zur Besoldung weiter geschärft. In zwei Entscheidungen setzte Karlsruhe seine Vorgaben für eine amtsangemessene Alimentation nochmals herauf. Aus den Beschlüssen spricht auch die Sorge, dass die hohe Qualität der Justiz leiden könnte, wenn die Besoldung für junge Spitzenjuristen nicht mehr attraktiv genug ist. Von Sven Rebehn

Das Gericht beanstandete Besoldungsregelungen in Berlin und die Alimentation von Justizjuristen mit drei oder mehr Kindern in Nordrhein-Westfalen. Teile der Berliner Richterbesoldung waren in den Jahren 2009 bis 2015 nicht verfassungsgemäß. Die Vorschriften unter anderem für die Besoldungsgruppen R1 und R2 hielt das Gericht für nicht vereinbar mit dem Anspruch auf eine amtsangemessene Alimentation aus Artikel 33 Absatz 5 Grundgesetz. Eine Gesamtschau der für die Besoldungshöhe maßgeblichen Parameter habe ergeben, dass die Besoldung evident unzureichend gewesen sei. „Sie genügte nicht, um Richtern und Staatsanwälten nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung dieser Ämter für die Allgemeinheit einen der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards angemessenen Lebensunterhalt zu ermöglichen“, heißt es in dem Beschluss (2 BvL 4/18, siehe DRiZ 9/2020, Seiten 316 und 317). Zudem berücksichtigte Berlin nach Ansicht der Verfassungsrichter mit der gewährten Besoldung nicht hinreichend, dass sie auch die Attraktivität des Amtes eines Richters oder Staatsanwalts für gut qualifizierte Juristen sicherstellen muss.

Fünf Kriterien hatte das Verfassungsgericht in seinem Grundsatzurteil vom 5. Mai 2015 definiert, nach denen zu prüfen ist, ob die Besoldung noch dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation entspricht. Die Kriterien sind erstens ein deutliches Zurückbleiben der Besoldungsentwicklung hinter den Tarifzuwächsen im öffentlichen Dienst, zweitens hinter dem Nominallohnindex und drittens hinter dem Verbraucherpreisindex. Als viertes Kriterium ist ein systeminterner Besoldungsvergleich vorzunehmen (Abstandsgebot zwischen den einzelnen Besoldungsgruppen und Mindestabstand zur Grundsicherung). Fünftes Kriterium ist ein Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Bundesländer (zulässiger Besoldungskorridor). Es besteht eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation, wenn mindestens drei der fünf Kriterien erfüllt sind. Auf einer zweiten Prüfungsstufe kann die Vermutung durch weitere Indizien entkräftet oder erhärtet werden. Dazu zählen etwa das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung oder die qualitätssichernde Funktion der Alimentation für die Justiz (Nachwuchsgewinnung).

Nicht bloß an die rote Linie der Verfassungswidrigkeit heranrechnen

Mit seiner aktuellen Entscheidung stellt das Gericht nun klar, dass nicht stets mindestens drei von fünf Vergleichsparametern erfüllt sein müssen, um in die weitere Prüfung einer Verfassungswidrigkeit einzutreten. „Sind ein oder zwei Parameter erfüllt, müssen die Ergebnisse der ersten Stufe, insbesondere das Maß der Über- beziehungsweise Unterschreitung der Parameter, zusammen mit den auf der zweiten Stufe ausgewerteten alimentationsrelevanten Kriterien im Rahmen der Gesamtabwägung eingehend gewürdigt werden“, heißt es in dem Beschluss. Damit setzt das Gericht eine Linie um, die sich nach dem Grundsatzurteil von 2015 bereits angedeutet hatte. So warnte Ulrich Maidowski, als Richter des Zweiten Senats direkt an der Rechtsprechung zur Richterbesoldung beteiligt, die Länder frühzeitig davor, das Besoldungsurteil nur auf die darin genannten prozentualen Grenzwerte zu reduzieren und sich möglichst nah an die rote Linie der Verfassungswidrigkeit heranrechnen zu wollen (DRiZ 2015, Seite 376). „Das Bundesverfassungsgericht hat lediglich eine relative Untergrenze für die Besoldung festgelegt.“ Die im Urteil genannten Kriterien „verlangen nicht nach Kleinkariertheit, sondern nach Großzügigkeit“, mahnte Maidowski seinerzeit.

Klartext aus Karlsruhe in Richtung Berliner Landesregierung

Dass die Verfassungsrichter mit ihrem Beschluss jetzt dem Land Berlin auf die Sprünge helfen müssen, kommt nicht überraschend. Denn die Justiz der Hauptstadt ist nach Ansicht vieler Beobachter über Jahre kurzgehalten und an den Rand der Handlungsfähigkeit gespart worden. Fatina Keilani, Redakteurin für Justizpolitik beim „Tagesspiegel“, fasste die Situation in einem Gastkommentar für die Deutsche Richterzeitung so zusammen: „Wenn die Justiz nicht richtig funktioniert, verliert der Bürger das Vertrauen in den Staat. So wie in Berlin. Hier wurde zu lange am falschen Ende gespart. Jetzt wird zu langsam aufgeholt.“ Die Justiz in der Hauptstadt sei unterbezahlt und überstrapaziert, unterausgestattet und überaltert, konstatiert Keilani. Das mag zugespitzt formuliert sein, der Befund deckt sich aber durchaus mit den Einschätzungen vieler Berliner Richter und Staatsanwälte.

In einer bundesweiten Allensbach-Befragung von knapp 1000 Justizjuristen für den Roland Rechtsreport 2019 äußerten sich die Befragten in Berlin deutlich unzufriedener als in allen anderen Bundesländern. 81 Prozent hielten die Gerichte und Staatsanwaltschaften Berlins für technisch schlecht ausgestattet. 92 Prozent gaben an, die Gerichte und Behörden seien personell schlecht oder sehr schlecht ausgestattet. Fast jeder zweite Berliner Richter und Staatsanwalt bilanzierte, insgesamt nicht zufrieden mit seinen Arbeitsbedingungen zu sein, im Bundesschnitt aller Befragten waren es nur 29 Prozent. Durchgreifend verbessert hat sich die Lage in der Hauptstadt bisher offenbar nicht. Eine Umfrage der Richterzeitung bei den Landesjustizverwaltungen anlässlich der Corona-Krise ergab vor einigen Wochen, dass Berlin bei der Digitalisierung der Justiz hinterherhinkt. Die Senatsverwaltung für Justiz teilte auf Anfrage der DRiZ mit, dass in den Zivilgerichten bisher nur „vereinzelt“ Videokonferenzen eingesetzt würden, aber eine „deutliche Ausweitung“ geplant sei. Arbeitsplätze im Homeoffice mit einem sicheren Fernzugriff auf das Gerichtsnetzwerk standen den Angaben zufolge in der ordentlichen Gerichtsbarkeit ebenfalls nur „vereinzelt“ zur Verfügung.

Abstriche bei den Einstellungsvoraussetzungen

So ist die Berliner Justiz für viele Nachwuchsjuristen trotz der Vorzüge Berlins als Hauptstadt längst nicht mehr erste Wahl. Davon, dass es dem Land Berlin gelungen wäre, durchgehend überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte für den höheren Justizdienst anzuwerben, könne keine Rede sein, stellte auch das Bundesverfassungsgericht nun fest. Das trifft freilich nicht nur auf Berlin zu. Eine aktuelle Umfrage der Deutschen Richterzeitung bei den Landesjustizverwaltungen hat ergeben, dass es keinem Bundesland gelingt, ausschließlich Juristen mit Prädikatsexamen für die Justiz zu akquirieren. In Berlin, das sich außerstande sah, Zahlen für alle abgefragten vier Jahre zu übermitteln, lag die Prädikatsquote im zweiten Staatsexamen bei den 2019 Eingestellten immerhin bei 70 Prozent, wobei die Hauptstadt auch nur 67 Volljuristen eingestellt hat.

Das ist weniger als ein Fünftel des Kontingents für 2019 in Nordrhein-Westfalen, das bundesweit die meisten Richter und Staatsanwälte beschäftigt. Hier pendelt die Prädikatsquote im zweiten Staatsexamen bei den eingestellten Bewerbern seit 2016 zwischen 57 und 64 Prozent. Auffällig ist, dass die Zahl der Bewerbungen für den höheren Dienst der Justiz kontinuierlich abgenommen hat: Von 1319 im Jahr 2016 über 894 in 2017 und 876 in 2018 auf nur noch 814 im Jahr 2019. Und das trotz verbesserter Einstiegsgehälter. So sind die Bezüge in der Besoldungsgruppe R1, niedrigste Erfahrungsstufe, ohne Familienzuschläge in Nordrhein-Westfalen immerhin von knapp 48.000 Euro brutto im Jahr 2016 auf knapp 54.000 Euro in diesem Jahr gestiegen. Ähnlich ist das Bild in Hessen, wo die Prädikatsquote der Eingestellten im zweiten Staatsexamen seit 2016 zwischen 55 und 68 Prozent pendelt. Die Zahl der Bewerbungen ist auch hier von 322 im Jahr 2016 auf 224 im Jahr 2019 gesunken, obwohl auch Hessen bei den Einstiegsgehältern von 46.803 Euro in 2016 auf 52.090 Euro in 2020 zugelegt hat. Niedersachsen konnte – gegen den Trend in vielen anderen Bundesländern – einen Anstieg der Bewerberzahlen verzeichnen: 352 Interessenten im Jahr 2016 standen 486 im Jahr 2019 gegenüber. Die Prädikatsquote der Eingestellten im zweiten Staatsexamen stieg 2019 auf 64 Prozent, nachdem sie zuvor unter 60 gelegen hatte. Das Einstiegsgehalt für junge Juristen ist seit 2016 um mehr als 15 Prozent gestiegen. Es liegt heute in Niedersachsen bei 53.592 Euro brutto pro Jahr.

Prädikatsquote schwankt je nach Land zwischen 25 und 85 Prozent

Auch in Rheinland-Pfalz ist die Prädikatsquote der Eingestellten im vergangenen Jahr auf etwa zwei Drittel gestiegen, nachdem zuvor bestenfalls jeder zweite eingestellte Assessor ein Prädikatsexamen hatte (46 Prozent in 2016, 51 Prozent in 2017, 36 Prozent in 2018). Auch Rheinland-Pfalz verzeichnet rückläufige Bewerberzahlen – von 280 im Jahr 2016 auf 232 im Jahr 2019. Die Einstiegsgehälter sind zwar von 44.852 Euro in 2016 auf 51.569 Euro in 2020 gestiegen, sind im Ländervergleich aber immer noch schmal. Das gilt auch für Sachsen-Anhalt, das die Bezüge binnen 5 Jahren von 45.825 Euro auf 51.833 Euro angehoben hat. Hier ist die Prädikatsquote der eingestellten Juristen im zweiten Staatsexamen dennoch klar rückläufig: von 80 Prozent im Jahr 2016 sank die Quote stetig auf nur noch 30 Prozent im Jahr 2019. Und das, obwohl die Zahl der Bewerber in Sachsen-Anhalt gestiegen ist. Ähnlich niedrig wie in Sachsen-Anhalt liegt der Anteil der eingestellten Prädikatsjuristen in Mecklenburg-Vorpommern. Nach 50 Prozent in 2016 fiel die Quote 2017 auf magere 25 Prozent, ehe sie 2019 wieder 38 Prozent erreichte. Auch im Fall Mecklenburg-Vorpommerns liegt ein Zusammenhang mit der Einstiegsbesoldung nahe, die 2020 mit 51.289 Euro brutto im Ländervergleich weiterhin wenig attraktiv ist. Brandenburg zahlt aktuell mit knapp 54.000 Euro pro Jahr zwar besser, muss bei der formalen Qualifikation seines Nachwuchses aber ebenfalls Abstriche hinnehmen. Die Prädikatsquote der Eingestellten im zweiten Staatsexamen ist in Brandenburg stetig auf zuletzt 37 Prozent gefallen, der Zwischenstand für 2020 liegt mit 26 Prozent sogar noch darunter.

Aber selbst Bayern, das die Einstiegsgehälter für Justizjuristen zwischen 2016 und 2020 von 52.473 Euro brutto auf 59.848 Euro angehoben hat und damit bei den Bezügen an der Spitze liegt, kann nicht durchgehend Prädikatsjuristen für sich akquirieren. 46 Prozent der Eingestellten hatten 2016 im zweiten Staatsexamen die Note vollbefriedigend oder besser vorzuweisen, seit 2017 liegt die Prädikatsquote konstant bei etwa zwei Dritteln. Auch die Bewerberzahl in Bayern ist relativ stabil, sie hat 2019 mit 320 knapp zehn Prozent unter dem Niveau von 2016 gelegen (351). Die beste Bilanz bei der Qualifikation der eingestellten Nachwuchsjuristen kann nach den Auskünften der Landesjustizverwaltungen Hamburg vorweisen. Die Prädikatsquote im zweiten Staatsexamen liegt hier seit Jahren auf hohem Niveau zwischen 83 und 85 Prozent. Auch in Hamburg ist die Zahl der Bewerbungen leicht rückläufig: von 155 im Jahr 2016 auf 137 im Jahr 2019. Bei den Einstiegsgehältern hat Hamburg seit 2016 etwa zehn Prozent draufgelegt und liegt mit aktuell knapp 56.000 Euro brutto pro Jahr in der Spitzengruppe.

Justiz erster und zweiter Klasse darf es nicht geben

Die Umfrage der DRiZ zeigt, dass gerade die finanzschwächeren Länder sich schwertun, in großer Zahl hochqualifizierte Kandidaten zu gewinnen. Guten Nachwuchs braucht es aber dringender denn je, um die bis 2030 jährlich wachsende Pensionierungswelle in der Justiz abzufangen. Ohne eine attraktivere Besoldung, moderne Arbeitsplätze und flexible Einsatzmöglichkeiten für junge Juristen kann das nicht gelingen. Zumal weniger Volljuristen auf den Arbeitsmarkt drängen als in der Vergangenheit und der Staat mit seinen Gehältern unter wachsenden Konkurrenzdruck gerät. Der Wettbewerb um die besten Köpfe mit Unternehmen und großen Anwaltskanzleien, Bundesbehörden und Verbänden wird immer härter.

Wer heute als lediger Richter oder Staatsanwalt in den Beruf einsteigt, erhält im bundesweiten Schnitt weniger als 55.000 Euro brutto im Jahr. Ein vergleichbarer Prädikatsjurist in einem Unternehmen verdient nach einer Kienbaum-Studie im Mittel hingegen mehr als 90.000 Euro jährlich, während ein Anwalt in einer Großkanzlei auf der ersten Karrierestufe im Schnitt mit mehr als 120.000 Euro pro Jahr beginnt. Der 25-Jahres-Vergleich verdeutlicht die ganze Dramatik der Entwicklung. Verdienten junge Richter und Staatsanwälte 1992 noch rund 10.000 Euro weniger im Jahr als vergleichbare Juristen in Unternehmen, beträgt die Differenz heute fast 40.000 Euro. Hinkten die Einstiegsgehälter der Justizjuristen vor 25 Jahren knapp 30.000 Euro hinter den Einkünften in Großkanzleien her, ist der Gehaltsvorsprung der Anwälte heute im Durchschnitt auf fast 70.000 Euro pro Jahr gewachsen.

Knapp 15 Jahre nach der Föderalismusreform steht fest, dass der seinerzeit viel gepriesene Besoldungswettbewerb für den Rechtsstaat nichts Gutes gebracht hat. Inzwischen droht das Kernziel aus dem Blick zu geraten, für die Rechtsuchenden bundesweit eine gut ausgestattete Justiz von einheitlich hoher Qualität zu garantieren. Einen Zugang zum Recht erster und zweiter Klasse, je nach Region des zuständigen Gerichts, darf es aber nicht geben. Das alles unterstreicht, wie wichtig es ist, zu einer bundesweit stärker vereinheitlichten Besoldung zurückzukehren, die der Qualifikation und den Aufgaben von Richtern und Staatsanwälten angemessen ist. Auf einem schrumpfenden, zunehmend umkämpften Bewerbermarkt wäre es keine tragfähige Strategie, wenn sich die Bundesländer mit kleineren Aufschlägen bei den Bezügen nur noch gegenseitig die besten Kandidaten abzujagen versuchten. Der Staat muss seine Justizjuristen überall, wo sie zwischen Kiel und Konstanz, Düsseldorf und Dresden Recht sprechen, amtsangemessen und konkurrenzfähig bezahlen, damit die Qualität der Rechtsprechung flächendeckend hoch bleibt. Das ist die Kernbotschaft der jüngsten Karlsruher Beschlüsse zur Besoldung.

 
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Sven Rebehn ist Chefredakteur der Deutschen Richterzeitung.
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