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Rückbau des Rechtsstaates in Polen auf dem Prüfstand

Der irische High Court hat dem EuGH die Frage vorgelegt, ob eine Auslieferung Verdächtiger an Polen angesichts der dortigen „Justizreformen" noch zulässig ist. Das Verfahren wirft ein Schlaglicht auf die europaweiten Auswirkungen nationaler Rechtsstaatlichkeitskrisen. Von Mattias Wendel*

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Einleitung

Die internationale Rechtshilfe stößt derzeit auf beachtliche Resonanz. Im Fokus medialer Aufmerksamkeit steht mit dem Europäischen Haftbefehl[1] einmal mehr ein tragendes Instrument der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen. Dabei interessieren vor allem deren rechtliche Grenzen. Das gilt nicht nur für den politisch aufgeladenen Rechtsstreit um die Auslieferung des katalanischen Separatistenführers Carles Puigdemont von Deutschland nach Spanien.[2] Auch der besorgniserregende Rückbau des Rechtsstaates in Polen und andernorts verleiht der Frage nach den Schranken innereuropäischer Auslieferungen eine besondere Dringlichkeit. Ein spektakuläres Vorabentscheidungsersuchen des irischen High Courts leuchtet nun das Problem in seiner ganzen Tiefe aus. Das Verfahren hat das Potenzial, das Spannungsverhältnis zwischen gegenseitigem Vertrauen und effektiver Gewährleistung von Rechtsstaatlichkeit teilweise neu zu vermessen (dazu I.). In rechtsdogmatischer Hinsicht ist freilich zweifelhaft, ob der Europäische Gerichtshof (EuGH) ein Auslieferungsverbot aus dem Fair-trial-Grundsatz ableiten wird, wie vom vorlegenden High Court angedacht (dazu II.). Naheliegender erscheint es, dass der EuGH den Fall nutzen wird, seine jüngst aus der Taufe gehobene Rechtsprechung zu Art. 19 EUV fortzuschreiben (dazu III.).

I. Gegenseitiges Vertrauen und Rechtsstaatlichkeitskrise

Hintergrund der irischen Vorlage ist ein auf drei Europäische Haftbefehle gestütztes Auslieferungsersuchen der Justizbehörden Polens (Ausstellungsstaat) in Bezug auf einen in Irland (Vollstreckungsstaat) inhaftierten Drogendealer polnischer Staatsangehörigkeit. Der High Court entschied, das Verfahren auszusetzen und dem EuGH die Frage vorzulegen, ob die Auslieferung nach Polen angesichts der dort vorherrschenden systemischen Verletzungen der Rechtsstaatlichkeit unterbleiben oder ausgesetzt werden müsse.[3] Der irische High Court macht keinen Hehl daraus, wie die Vorlagefrage seiner Auffassung nach zu beantworten ist. Auf Basis einer gründlichen Aufarbeitung der jüngsten „Justizreformen“ in Polen attestiert er den dortigen Entscheidungsträgern eine „absichtliche, kalkulierte und provokative gesetzliche Demontage der Unabhängigkeit der Justiz“ und plädiert im Ergebnis für eine Aussetzung der Vollstreckung der Haftbefehle.[4] Die von der Vorlage ausgehende Botschaft lautet, dass die Negation rechtsstaatlicher Grundsätze, wie sie derzeit in Polen zu beobachten ist, die Grundfesten der europäischen Rechtsgemeinschaft erschüttert und als solche auch außerhalb Polens nicht ignoriert werden darf.

Die Auslieferung auf Grundlage eines Europäischen Haftbefehls verweist auf ein Dauerproblem des europäischen Verfassungsrechts, namentlich im Bereich des Grundrechtsschutzes. In jüngerer Zeit stand hier vor allem zu entscheiden, wann die auf dem Grundsatz gegenseitigen Vertrauens beruhende Vermutung der mitgliedstaatlichen Grundrechtstreue als widerlegt anzusehen und deshalb die Auslieferung auszusetzen ist.[5] Das ist keine einfache Frage. Denn es geht letztlich darum, inwieweit ein Gericht des EU-Mitgliedstaates A im Zuge eines Auslieferungsverfahrens die (künftige) Einhaltung von Unionsgrundrechten durch EU-Mitgliedstaat B prüfen soll, also eines Staates, der im Anwendungsbereich des Unionsrechts selbst an Unionsgrundrechte gebunden und zudem Vertragsstaat der Europäischen Menschrechtskonvention (EMRK) ist.[6]

Der EuGH erkannte ein (temporäres) Auslieferungsverbot jedenfalls dann an, wenn ein echtes Risiko für eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung im Sinne des Art. 4 GRCh im Ausstellungsstaat besteht.[7] Bereits der Vollstreckungsstaat handelt also grundrechtswidrig, wenn er eine Person sehenden Auges qua Auslieferung der Verletzung einer abwägungsfesten Elementargarantie in einem anderen Mitgliedstaat aussetzt. Die Grundrechtsverantwortlichkeit wird so präventiv auf den ausliefernden Mitgliedstaat vorverlagert – ein aus dem Asylrecht bekanntes und in seinen Einzelheiten nach wie vor klärungsbedürftiges Vorgehen.[8]

II. Grundrechtliches Auslieferungsverbot aus Art. 47 Abs. 2 GRCh?

Die zentrale Sorge des irischen High Courts gilt indes nicht einer drohenden Verletzung von Art. 4 GRCh, sondern dem Umstand, dass durch die systemische Unterminierung der Rechtsstaatlichkeit die Grundbedingungen für einen fairen Strafprozess generell nicht mehr gewährleistet seien. Für den High Court zentral ist dabei der zunehmende Verlust richterlicher Unabhängigkeit in Polen. Rechtsdogmatisch gewendet geht es um die Gefahr einer Verletzung des Fair-trial-Grundsatzes nach Art. 47 Abs. 2 GRCh.[9]

Ein solches grundrechtliches Auslieferungsverbot wirft bei genauerer Betrachtung zahlreiche Probleme auf. So ist schon fraglich, ob die in der bisherigen Rechtsprechung aufgestellten Voraussetzungen – ihre Übertragbarkeit einmal vorausgesetzt – im vorliegenden Fall überhaupt erfüllt wären. In Bezug auf den abwägungsfesten Art. 4 GRCh gab der EuGH mit seinem Urteil Aranyosi u. Căldăraru einen zweistufigen Test vor. In einem ersten Schritt ist mittels qualifizierter Informationen die Annahme „systemischer oder allgemeiner, bestimmte Personengruppen oder bestimmte Haftanstalten betreffender Mängel“ zu belegen.[10] Eine Gefahr der Verletzung von Art. 4 GRCh aufgrund allgemeiner Umstände reicht nach dem EuGH jedoch noch nicht aus, weshalb in einem zweiten Schritt geprüft werden muss, ob und wie sich das abstrakt-generelle Risiko auch im konkreten Fall individuell realisiert.[11]

Genau das aber ist im irischen Ausgangsfall fraglich. Hier ist nur schwer erkennbar, ob – beziehungsweise wie – sich die systemischen Mängel des polnischen Justizsystems konkret auf den Einzelfall auswirken werden. Der Fall liegt also genau andersherum als die im Asylrecht umstrittenen Fälle, in denen zwar ein konkret-individuelles Risiko, nicht jedoch systemische Mängel feststellbar sind.[12] Der High Court hat das Problem gesehen und regt sinngemäß an, von Aranyosi u. Căldăraru dergestalt abzuweichen, dass dem Betroffenen nicht die Beweislast darüber aufgebürdet werden solle, wie die allgemeinen Defizite des polnischen Justizsystems konkret auf seinen individuellen Fall durchschlagen.[13] Eine solche Modifikation leuchtet zumindest dann ein, wenn man die (abstrakte) Gefahr, dass aufgrund der Justizreformen letztlich kein Strafverfahren mehr vor potenziellen Übergriffen der Politik sicher ist, genügen lassen will.[14] Anders als in den klassischen Auslieferungsfällen kann einer solchen Gefahr auch kaum mittels einer Garantiezusage der ausstellenden Behörden begegnet werden, da die Defizite ja gerade dem Justizsystem des Ausstellungsstaates inhärent sind.[15]

Die Frage bleibt aber, ob der EuGH im Bereich eines nicht abwägungsfesten Grundrechts (Art. 47 Abs. 2 GRCh) weniger strenge Anforderungen an ein Auslieferungsverbot stellen wird als im Bereich eines abwägungsfesten (Art. 4 GRCh). Daran bestehen wegen der Strukturverschiedenheit beider Normen ganz erhebliche Zweifel. Auch dass der EuGH die zu Art. 4 GRCh entwickelten Kriterien auf Art. 47 Abs. 2 GRCh übertragen wird, ist keinesfalls gesichert. Dagegen spricht schon, dass selbst der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ein aus Art. 6 EMRK folgendes Auslieferungsverbot nur unter engsten Voraussetzungen anerkennt, nämlich nur im Falle einer „offenkundigen Verweigerung eines fairen Verfahrens“, eines sogenannten flagrant denial of justice im Zielstaat.[16] Darin kommt abermals der qualitative Unterschied zwischen Art. 6 und Art. 3 EMRK zum Ausdruck, den auch der EuGH im Verhältnis zu Art. 47 Abs. 2 und Art. 4 GRCh perpetuieren wird, die EMRK-konform auszulegen sind.[17]

Schließlich müsste ein beim Fair-trial-Grundsatz ansetzendes Auslieferungsverbot konsequenterweise auch in anderen Feldern jenseits des Europäischen Haftbefehls Anwendung finden. Dabei besteht stets die Gefahr, die Vorverlagerung des Grundrechtsschutzes auf den ausliefernden Staat zu überdehnen und hierdurch falsche Anreizstrukturen zu setzen. Das zeigt sich besonders deutlich im Asylrecht. Dehnte man die Vorverlagerung des Grundrechtsschutzes dort unverhältnismäßig weit aus, hätte es der „Problemstaat“ zunehmend in der Hand, die ihm zukommende grundrechtliche Primärverantwortung (für die Behandlung von Asylantragstellern) durch Absenkung der eigenen Standards auf andere Staaten abzuwälzen. Eine grundrechtliche Vorverlagerung auf den überstellenden Staat muss daher die Ausnahme bleiben. Für Verfahren im Zusammenhang mit einem Europäischen Haftbefehl betonte der EuGH dementsprechend auch jüngst, dass für die Wahrung der Grundrechte „in erster Linie der Ausstellungsmitgliedstaat verantwortlich“ bleiben muss,[18] im vorliegenden Fall also Polen.

Alles in allem würde es aufgrund der vorstehenden Überlegungen wenig überraschen, legte der EuGH eine gewisse Vorsicht gegenüber einem aus dem Fair-trial-Grundsatz fließenden Auslieferungsverbot an den Tag.

III. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV als möglicher Kontrollmaßstab

Mit seiner bahnbrechenden Entscheidung in Sachen Associação Sindical dos Juízes Portugueses (ASJP)[19] steht dem Gerichtshof ohnehin ein passgenauerer, das heißt speziell auf die Situation einer nationalen Rechtsstaatlichkeitskrise zugeschnittener Kontrollmaßstab zur Verfügung. In dieser erst wenige Wochen alten Entscheidung, die der irische High Court noch nicht ausdrücklich rezipierte, stellte der EuGH die richterliche Unabhängigkeit nationaler Gerichte als Gelingensbedingung der europäischen Rechtsgemeinschaft insgesamt heraus.

Normativer Anknüpfungspunkt ist Art. 19 EUV, der die in Art. 2 EUV als „Wert“ proklamierte Rechtsstaatlichkeit konkretisiert.[20] Deutlicher als in jeder anderen Entscheidung zuvor unterstrich der EuGH, dass die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge eine zwischen europäischen und nationalen Gerichten geteilte Aufgabe ist.[21] Gemäß Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV haben die Mitgliedstaaten dabei die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, um einen wirksamen Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen zu gewährleisten. In der Norm kommt ein allgemeiner Grundsatz des wirksamen gerichtlichen Schutzes der Rechte aus dem Unionsrecht zum Ausdruck,[22] der von jedem EU-Mitgliedstaat durch Errichtung eines adäquaten „System[s] von Rechtsbehelfen und Verfahren“[23] im Anwendungsbereich des Unionsrechts zu gewährleisten ist.

Unter Bündelung zahlreicher Rechtsprechungslinien präzisierte der EuGH, dass dieser allgemeine Grundsatz des wirksamen gerichtlichen Schutzes unionsrechtlicher Rechtspositionen gerade auch die Unabhängigkeit nationaler Gerichte umfasst. Zwar kam das ASJP-Urteil vom Ergebnis her noch eher unspektakulär daher. Eine Verletzung von Art. 19 EUV vermochte der Gerichtshof in dem streitgegenständlichen portugiesischen Sparprogramm vollkommen zu Recht nicht zu erkennen.[24]

Entscheidend aber ist der über Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV eröffnete unionsrechtliche Zugriff auf die Gewährleistung richterlicher Unabhängigkeit auf nationaler Ebene. Von einem (allein) auf Art. 47 Abs. 2 GRCh beruhenden Kontrollmaßstab unterscheidet sich der Neuansatz durchaus erheblich. Zwar steht der in Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EU verortete Grundsatz in einem engen systematischen Zusammenhang zum Grundrecht aus Art. 47 Abs. 2 GRCh.[25] Indes wird über Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV die richterliche Unabhängigkeit auf nationaler Ebene als Grundbedingung eines funktionierenden Gerichtsverbundes insgesamt abgesichert. Anders gesagt, der neu eröffnete Kontrollmaßstab erlaubt dem EuGH gerade die Nachprüfung, ob der betreffende Mitgliedstaat im Anwendungsbereich des Unionsrechts eine wirksame gerichtliche Kontrolle systemisch gewährleistet – die richterliche Unabhängigkeit eingeschlossen.[26] Über Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV kann eine nationale Rechtsstaatlichkeitskrise unionsrechtlich also in ihrer Gesamtdimension adressiert werden, jedenfalls soweit es um wirksamen Rechtsschutz zur Durchsetzung unionsrechtlicher Rechtspositionen geht.

Freilich hat der EuGH bislang noch nicht entschieden, ob eine Verletzung von Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV durch den Ausstellungsstaat überhaupt zu einem Auslieferungsverbot führen kann. Auch deshalb kann die Antwort des EuGH mit Spannung erwartet werden. Sollte der Gerichtshof ein solches (gegebenenfalls temporäres) Verbot aber für den Fall schwerer Rechtsstaatlichkeitsdefizite im Grundsatz anerkennen, spricht aufgrund des vorstehend Gesagten viel dafür, dass es auf Maßstabsebene nicht darauf ankommen kann, ob das aus dem systemischen Defizit folgende Risiko auch auf den konkreten Einzelfall durchschlägt. Es bedürfte nach hier vorgeschlagener Lesart – und im Gegensatz zu einem rein grundrechtlichen Auslieferungsverbot – also keines Nachweises, dass im Ausgangsfall ein echtes Risiko einer Verletzung des Fair-trial-Grundsatzes beziehungsweise gar einer offenkundigen Verweigerung eines fairen Verfahrens durch den Ausstellungsstaat droht. Umgekehrt würde das auf Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV gestützte Auslieferungs- beziehungsweise Überstellungsverbot auch nur greifen, soweit das Gerichtssystem des betreffenden EU-Mitgliedstaates einen wirksamen gerichtlichen Schutz unionsrechtlicher Rechtspositionen generell nicht mehr gewährleistet.[27]

Fazit

Die Vorlage des irischen High Courts adressiert die in Polen und andernorts zu beobachtende Rechtsstaatlichkeitskrise aus einer grundrechtlichen, vom Fair-trial-Grundsatz ausgehenden Perspektive und verknüpft sie mit dem Problemfeld gegenseitigen Vertrauens. Der Ball liegt nun im Feld des EuGH. Es spricht viel dafür, dass sich der Fall als Anfang vom Ende des bis dato vorausgesetzten Vertrauens der Mitgliedstaaten der Europäischen Union in die Integrität des polnischen Rechtsstaates erweisen wird.

Eine gewisse Zurückhaltung des EuGH gegenüber der Operationalisierung des Fair-trial-Grundsatzes in Auslieferungsfällen würde aus besagten Gründen nicht überraschen. Indes bietet der Fall genug Raum, die jüngst neu eröffnete Rechtsprechungslinie zu Art. 19 EUV fortzuentwickeln. Auch wenn sich der irische High Court noch nicht ausdrücklich auf diese bezog, nahm er ihren Grundtenor doch bereits auf: Die Einhaltung rechtsstaatlicher Grundsätze ist conditio sine qua non für gegenseitiges Vertrauen. Wo dies nicht mehr gegeben ist, wird der justiziellen Zusammenarbeit innerhalb der Europäischen Union ihre Grundlage entzogen. Es darf als wahrscheinlich gelten, dass der EuGH dies im Ergebnis auch so sehen wird – primär gestützt auf Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV.



* Der Autor ist Inhaber der Professur für Öffentliches Recht, Internationales Recht, Europarecht und Rechtsvergleichung an der Universität Bielefeld. Teile des Beitrags fußen auf einem am 17.3.2018 auf www.verfassungsblog.de erschienen Blogeintrag.

[1] Beruhend auf dem Rahmenbeschluss 2002/584/JI d. Rates v. 13.6.2002, geändert durch Rahmenbeschluss 2009/299/JI d. Rates v. 26.2.2009.

[2] Vgl. OLG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 5.4.2018, Ausl (A) 18/18 (20/18).

[3] Irischer High Court, Urt. v. 12.3.2018, [2018] IEHC 119 – The Minister for Justice and Equality v. Celmer. Die Vorlage an den EuGH mit Beschl. v. 23.3.2018, der umfassend auf das vorausgehende Urteil verweist. Beim EuGH ist das Verfahren anhängig als Rs. C-216/18 PPU.

[4] Ebd., Rn. 123 sowie Rn. 46 ff., 122 ff., insbesondere unter Berufung auf die Europäische Kommission und die Venice Commission.

[5] Vgl. in jüngerer Zeit namentlich EuGH, Urt. v. 5.4.2016, C-404/15 u.a. – Aranyosi u. Căldăraru sowie kurz zuvor BVerfGE 140, 317 – Europäischer Haftbefehl II (Identitätskontrolle), jeweils m.w.N.

[6] Zum Problem Reinbacher/Wendel, EuGRZ 2016, 333 (340 ff.).

[7] EuGH, Aranyosi u. Căldăraru (Fn. 5), Rn. 88 ff.

[8] Für das Asylrecht grundlegend EuGH, Urt. v. 21.12.2011, C-411/10 u.a. – N.S. u.a. Zum Konflikt mit der EGMR-Rechtsprechung (namentlich EGMR, Urt. v. 4.11.2014, Nr. 29217/12 – Tarakhel/Schweiz, Rn. 103 ff.) vgl. Wendel, DVBl. 2015, 731 ff. In der jüngeren Rechtsprechung des EuGH deutet sich durch die Aufgabe des bis dato zentralen Kriteriums systemischer Mängel und durch den damit verbundenen stärkeren Einzelfallfokus eine Annäherung an den EGMR an, vgl. EuGH, Urt. v. 16.2.2017, C578/16 PPU – C.K., Rn. 91-95 sowie Urt. v. 26.7.2017, Rs. C-646/16 – Jafari, Rn. 101. Zur Rechtsprechung Lenaerts, CMLRev. 54 (2017), 805 (831 ff.) u. Thym, DVBl. 2018, 276 (282).

[9] Irischer High Court (Fn. 3), Rn. 41 ff., 121.

[10] EuGH, Aranyosi u. Căldăraru (Fn. 5), Rn. 89 f.

[11] Ebd., Rn. 91 ff.

[12] Näher Wendel, DVBl. 2015, 731 (733 ff.).

[13] Vgl. irischer High Court (Fn. 3), Rn. 141 f.

[14] Ebd., Rn. 128.

[15] Ebd., Rn. 142.

[16] EGMR, Urt. v. 17.1.2012, Nr. 8139/09 – Othman/UK, Rn. 258 ff. (durch Folter erlangte Beweismittel).

[17] Vgl. Art. 52 Abs. 3 GRCh.

[18] EuGH, Urt. v. 23.1.2018, C-367/16 – Piotrowski, Rn. 50.

[19] EuGH, Urt. v. 27.2.2018, C-64/16 – Associação Sindical dos Juízes Portugueses (ASJP).

[20] Vgl. ebd., Rn. 32.

[21] Ebd., Rn. 32 ff.

[22] Ebd., Rn. 35.

[23] Ebd., Rn. 34.

[24] Ebd., Rn. 46-51.

[25] Was auch der EuGH betont, ebd., Rn. 35, 41.

[26] Vgl. ebd., Rn. 35, 37, 43.

[27] Damit bestünde im Gegensatz zu einem auf Art. 47 Abs. 2 GRCh fußenden Ansatz auch keine Gefahr, das Auslieferungsverbot im Wege einer konkret-individuellen Betrachtung auf zahlreiche Einzelfälle jenseits systemischer Mängel auszudehnen, wie dies sich im Asylrecht abzeichnet, vgl. Fn. 8.

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Prof. Dr. Mattias Wendel, Bielefeld.*
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