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Baustelle Rechtsschutzpaket, zweiter Anlauf

Die Justizminister haben sich einiges vorgenommen: Bei ihrer Herbstkonferenz wollen sie Beschlüsse fassen, die den Zivilprozess effizienter, moderner und attraktiver machen. Von Sven Rebehn

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„Die Ziviljustiz arbeitet effektiv und auf hohem Niveau“, sagt Hamburgs Justizsenator Till Steffen, der in der Justizministerkonferenz Sprecher der Ressortchefs von Grünen, SPD und FDP ist. Es gelte aber, jetzt politisch zu handeln, um eine effiziente, moderne und zukunftsoffene Ziviljustiz dauerhaft zu gewährleisten, begründet der Grünen-Politiker, warum die Justizminister der Länder bei ihrer Herbstkonferenz Mitte November eine Reihe von Neuregelungen für den Zivilprozess auf den Weg bringen wollen.

Länder wollen Ziviljustiz für Rechtsuchende attraktiver machen

 Ausgangspunkt der Reformpläne ist die anstehende Neuregelung der Streitwertgrenze für Beschwerden zum Bundesgerichtshof gegen die Nichtzulassung der Revision. Sie war von der Großen Koalition zuletzt als Zwischenlösung lediglich um eineinhalb Jahre bis Ende 2019 verlängert worden. Die Zahl der Nichtzulassungsbeschwerden bewegt sich seit Jahren auf hohem Niveau, eine Trendwende ist nicht in Sicht. Während der Bundesgerichtshof im Jahr 2010 noch 3179 neue Revisionen und Nichtzulassungsbeschwerden verzeichnete, sind es im Jahr 2016 bereits 4545 Fälle gewesen, ein Zuwachs von mehr als 40 Prozent. Zurückzuführen ist der deutliche Anstieg insbesondere darauf, dass die Zivilprozessordnung seit dem Jahr 2011 auch Nichtzulassungsbeschwerden gegen zuvor unanfechtbare Zurückweisungsbeschlüsse der Berufungsgerichte ermöglicht. Der Verein der Bundesrichter und Bundesanwälte beim Bundesgerichtshof dringt deshalb seit langem darauf, die Streitwertgrenze für Beschwerden zu entfristen und sie dauerhaft in die ZPO zu überführen. Er hält es zudem für wünschenswert, die seit 2002 gültige Wertgrenze maßvoll zu erhöhen und zumindest an die allgemeine Preissteigerung anzupassen. Der Richterverein warnt, dass der Bundesgerichtshof anderenfalls seine Kernaufgabe kaum noch erfüllen könnte, grundsätzliche Rechtsfragen zügig zu klären. Ein Verzicht auf die Wertgrenze hätte bei ansonsten unverändertem Rechtsmittelrecht zur Folge, dass gegen sämtliche Urteile und Beschlüsse nach § 522 Abs. 2 ZPO, die in der Berufungsinstanz ergehen, der Weg zum Bundesgerichtshof eröffnet wäre.

Die Justizminister der Länder sehen den Handlungsbedarf und dringen nach dem politischen Stückwerk der vergangenen Jahre nun auf eine tragfähige Dauerlösung für die Nichtzulassungsbeschwerde. Sie dürften bei ihrer Herbstkonferenz in Berlin beschließen, die Streitwertgrenze für die Beschwerden zu entfristen und fest in der ZPO zu verankern. So wollen die Minister verhindern, dass der Bundesgerichtshof ab 2020 durch eine zu hohe Zahl von Beschwerden blockiert wird. Das Gericht soll sich auch künftig auf seine beiden Kernaufgaben konzentrieren können, das Recht fortzubilden und eine möglichst einheitliche Rechtsanwendung sicherzustellen. Noch offen ist indes, ob die Beschwerde zum Bundesgerichtshof weiterhin ab einem Streitwert von 20.000 Euro möglich sein soll oder ob der Betrag mit einer Reform maßvoll heraufgesetzt wird, wie es die Praxis empfiehlt.

Auch für die Instanzgerichte haben die Justizminister zahlreiche Vorschläge erarbeitet, um die Justiz für Rechtsuchende attraktiver zu machen. Das ist in einer Zeit, in der die Fallzahlen an den Zivilgerichten immer neue Tiefstände erreichen, sicher eine richtige Perspektive. Seit mehr als einem Jahrzehnt sind die Verfahrenszahlen bei den Zivilgerichten rückläufig. Exakt 936.979 neue Zivilprozesssachen bei den Amtsgerichten weist die Statistik für 2017 aus, im Jahr zuvor waren es noch gut 50.000 Verfahren mehr. Im Zehn-Jahres-Vergleich fällt der Rückgang noch deutlicher aus: Rund 330.000 neue Verfahren weniger als 2007 erreichten die Amtsgerichte im Jahr 2017, was ein Minus bei den Fallzahlen von etwa 25 Prozent bedeutet. Signifikant nach unten geht die Kurve auch bei den Landgerichten. 307.718 Neuzugänge weist die Justizstatistik für das Jahr 2017 bei den Verfahren in erster Instanz aus. Zehn Jahre zuvor erreichten noch 373.331 oder fast 66.000 Verfahren mehr die Landgerichte. Der Rückgang beträgt hier knapp 18 Prozent.

Die Justizminister streben nun an, die Attraktivität der Ziviljustiz durch ein Bündel von Maßnahmen zu steigern. Erstens regen sie an, Zivilverfahren wieder vermehrt durch Spruchkörper entscheiden zu lassen. Das wäre ein wichtiger Schritt, denn die Akzeptanz der Parteien ist bei Entscheidungen durch einen Spruchkörper größer, das Ansehen der Justiz in der Öffentlichkeit würde gestärkt. Das Mehraugenprinzip versetzt die Gerichte in die Lage, Verfahren mit hoher Kontinuität und Qualität sowie nicht zuletzt schneller zu bearbeiten. Das bestätigt etwa ein Blick nach Nordrhein-Westfalen: Die Hoffnung auf einen durchweg schnelleren Rechtsschutz durch den 2002 eingeführten originären Einzelrichter hat sich dort nicht erfüllt. Es hat sich vielmehr gezeigt, dass Kammersachen vielfach in kürzerer Zeit erledigt werden konnten als Einzelrichtersachen.

Zweitens schlagen die Minister vor, die Gerichte weitergehend zu spezialisieren. Sie wollen den gerade erst erweiterten Katalog der Spezialgebiete noch weiter fassen. Die auf der Zielgeraden der vergangenen Legislaturperiode beschlossene Spezialisierung der Oberlandesgerichte und Landgerichte betraf Bank- und Finanzgeschäfte, Bau- und Architektenverträge, Ansprüche aus Heilbehandlungen sowie Versicherungsverträge. Die Justizminister wollen nun draufsatteln. Vergleichbar komplexe Rechtsbereiche mit relevanten Fallzahlen bei den Gerichten sollen den gesetzlichen Katalog der Spezialgebiete ergänzen, in Betracht kommen etwa Anfechtungssachen nach dem Anfechtungsgesetz und der Insolvenzordnung oder Streitigkeiten aus den Bereichen der Kommunikations- und Informationstechnologie.

Drittens sollen länderübergreifende Kompetenzzentren die Qualität der Rechtsprechung steigern, ohne aber auf der Ebene der Amtsgerichte auf eine bürgernahe Justiz zu verzichten. Viertens dringen allen voran Hamburg und Nordrhein-Westfalen darauf, das Gerichtsverfassungsgesetz zu öffnen, um Wirtschaftsverfahren mit besonders hohen Streitwerten an einigen zentralen Standorten zu den staatlichen Gerichten (zurück) zu holen. Englisch als Gerichtssprache, ein schlankeres Verfahrensrecht unter anderem mit eingeschränkter Öffentlichkeit und verkürztem Instanzenzug oder mehr externer Sachverstand für die Gerichte sind nur einige der Stichworte, die derzeit in der Diskussion sind.

Eine klare Absage dürfte die Justizministerkonferenz hingegen einer Reformidee des früheren Bundesjustizministers Heiko Maas für die Ziviljustiz erteilen. Er wollte mit seinem Rechtsschutzpakt in der vergangenen Legislaturperiode unter anderem die zum 1. Januar 2002 eingeführte Möglichkeit der Gerichte abschaffen, offensichtlich unbegründete Berufungen unter bestimmten Voraussetzungen ohne mündliche Verhandlung durch einstimmigen Beschluss zurückzuweisen. „Ein Wegfall dieses langjährig bewährten Instruments hätte eine Mehrbelastung der Gerichte ohne einen nennenswerten Gewinn für die rechtsuchenden Parteien zur Folge“, gibt Steffen das Stimmungsbild in den Ländern wieder. Die aktuellen Zahlen des Statistischen Bundesamtes legen einen dringenden Handlungsbedarf für den Gesetzgeber jedenfalls nicht nahe. Bundesweit betrachtet ist der Anteil der Berufungsverfahren, die mit einem Zurückweisungsbeschluss enden, heute erheblich niedriger als es die rot-grüne Bundesregierung bei der Einführung der neuen Vorschrift Anfang des Jahrtausends angenommen hatte. Nach der jüngsten Rechtspflegestatistik für die Zivilgerichte haben die Oberlandesgerichte 2017 deutschlandweit exakt 15,4 Prozent aller Berufungssachen nach § 522 Abs. 2 ZPO erledigt, bei den Landgerichten lag der Anteil bei 14 Prozent. Die Berufungsgerichte wenden die Vorschrift also keineswegs exzessiv an, um die Bürger von den Gerichtssälen fernzuhalten, sondern offenbar seit Jahren eher behutsam und mit Augenmaß.

Hamburg will Gesetz gegen Hasskriminalität besser durchsetzen

 Auf Initiative Hamburgs berät die Herbstkonferenz der Justizminister zudem darüber, ob und inwieweit das Netzwerkdurchsetzungsgesetz nachzubessern ist. „Wir müssen staatliche Gerichte und Staatsanwaltschaften besser in die Situation bringen, Verstöße gegen das Netzwerkdurchsetzungsgesetz zu verfolgen“, fordert Steffen. Die Erfahrungen der Praxis im ersten Jahr mit dem neuen Gesetz zeigten, dass die Vorschriften teilweise zu stumpf seien, um die Auskunftsrechte der Strafverfolgungsbehörden sowie die Pflichten der Netzwerkbetreiber effektiv durchzusetzen.

Insbesondere unterlaufen die großen Netzwerkbetreiber wie Facebook und Twitter offenbar mitunter die Auskunftsersuchen von Polizei und Staatsanwaltschaften bei einem Verdacht auf strafbare Inhalte. Das neue Gesetz verpflichtet die Netzwerke, Anfragen innerhalb von 48 Stunden durch eine zuständige Stelle im Inland zu beantworten oder zumindest zu begründen, warum eine erschöpfende Antwort zunächst nicht möglich ist. Nach den Hamburger Erfahrungen wiegeln die Ansprechpartner der Netzwerke Anfragen der Strafverfolger aber nicht selten ab: mit einem schlichten Verweis auf ihre Online-Portale für Anfragen oder auf dem Weg der Rechtshilfe. Das Problem ist, dass diese inhaltsleeren Auskünfte für die Netzwerke bisher ohne Konsequenzen bleiben, weil das zuständige Bundesamt für Justiz wohl nur dann ein Bußgeld verhängen könnte, wenn die Netzwerke innerhalb von 48 Stunden gar nicht auf eine Anfrage reagieren. Steffen dringt deshalb darauf, die Bußgeldvorschrift des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes zu präzisieren.

Ähnlich hinhaltend reagieren die inländischen Ansprechpartner von Facebook und Co. bisweilen offenbar auf Anwaltsschreiben oder zugestellte Unterlassungsklagen. Die von den Unternehmen bestellten Postempfänger stellen sich auf den Standpunkt, sie seien zwar für Angelegenheiten nach dem Netzwerkdurchsetzungsgesetz zuständig, nicht aber bevollmächtigt, Schriftstücke in Zivilverfahren oder einstweilige Verfügungen entgegenzunehmen. „Es kann nicht sein, dass Zustellungsbevollmächtigte der Netzwerke sich bei gerichtlichen Zustellungen für unzuständig erklären und den Gesetzeszweck damit unterlaufen“, sagt Steffen. Der Wortlaut des Gesetzes müsse auch in diesem Punkt klarer gefasst werden.

Der Justizsenator moniert ferner, dass die Möglichkeit, einen bestimmten Inhalt nach dem neuen Gesetz zu rügen, für die Nutzer nur schwer zu finden ist. Die Formulare, um Verstöße zu melden, seien insbesondere beim größten Netzwerk Facebook tief in der Seitenstruktur versteckt und nur nach längerer Suche und vielen Schritten zu erreichen. Facebook erfülle damit nicht die gesetzliche Pflicht, ein leicht erkennbares und unmittelbar erreichbares Verfahren für Beschwerden seiner Nutzer einzurichten. „Der Gesetzgeber sollte darauf reagieren und den Netzwerken vorschreiben, dass Meldeformulare leicht auffindbar sein müssen“, fordert Steffen.

Pakt für den Rechtsstaat: Länder sehen Barley in der Pflicht

Nicht fehlen darf auf der Herbstkonferenz der Justizminister das Thema der Stunde: Der Pakt für den Rechtsstaat, den die Große Koalition ausgerufen hat, beschäftigt die Länder nach der Frühjahrskonferenz nun erneut. Die Position der Landesminister hat sich in den vergangenen fünf Monaten kaum geändert. Sie schauen nach Berlin und setzen darauf, dass Bundesjustizministerin Katarina Barley ihnen Mitte November ihre Ideen und einen Fahrplan vorstellt, wie sich der Pakt für den Rechtsstaat in den nächsten Monaten in konkrete Politik umsetzen lässt. Im Kern geht es – wie fast immer bei gemeinschaftlichen Aufgaben von Bund und Ländern – ums Geld. Wer die Musik bestellt, der bezahlt sie, ist aus den Ländern nach wie vor zu hören. Justiz ist die Domäne der Länder, lautet die bekannte Replik aus der Bundeshauptstadt. Und schließlich hätten 14 Regierungschefs der Länder bei den Koalitionsgesprächen in Berlin grünes Licht für den Pakt und die zugesagten 2000 neuen Stellen für Richter und Staatsanwälte gegeben.

„Der Pakt für den Rechtsstaat ist sehr zu begrüßen, er lässt sich ohne eine substanzielle finanzielle Beteiligung des Bundes aber nicht umsetzen“, betont Steffen. Das dürfte inzwischen allen Beteiligten klar sein. Wer einen Pakt schließen will, der muss bereit sein, selbst etwas auf den Tisch zu legen, damit der andere sich bewegt und einschlägt. Der öffentliche Schlagabtausch der vergangenen Wochen und Monate gehört insofern zum üblichen Pokerspiel zwischen Bund und Ländern. Beide Seiten sind freilich gut beraten, ihr Blatt am Ende nicht zu überreizen. Sollte der Pakt scheitern, stünden Bund und Länder gemeinsam blamiert da, und weiteres Vertrauen in die Politik ginge verloren. Es spricht aber viel dafür, dass es so weit nicht kommen wird. Dem Vernehmen nach arbeitet die Bundesregierung in diesen Tagen mit Nachdruck daran, den Pakt mit einem Konzept zu unterfüttern, das die Regierungschefs von Bund und Ländern alsbald beraten und auf den Weg bringen können.

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Sven Rebehn ist Chefredakteur der Deutschen Richterzeitung.
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